SEMIDIRECTA EN ECUADOR
2.1 La Constitución de 1967 y el Plebiscito
Por segunda ocasión se introdujo un mecanismo de democracia semidirecta dentro del marco constitucional ecuatoriano, ésta oportunidad a través de la figura del plebiscito, “… que
no es más que una de las formas de la consulta popular”.82 El jurista ecuatoriano Juan Larrea
Holguín recordaba que, tras el primer reconocimiento de la consulta popular en el Ecuador en 1869, “[c]asi un siglo después se volvió a mirar este procedimiento de democracia directa y la Constitución de 1967 lo reguló para los asuntos más graves de la vida del Estado y para resolver las divergencias entre las Funciones Legislativa y Ejecutiva.”83
Sobre la Constitución promulgada en el año 1967, Larrea Holguín, expresa que:
Después de la Dictadura Militar (1963-66), se elaboró una nueva Carta Constitucional en 1967.
Esta, aunque demasiado extensa, (…) recogió con sabiduría todo lo valioso de las Cartas
81 Constitución del Ecuador. Año 1869. Artículos 9, 14 y 15.
82 Hernán Salgado Pensantes. Lecciones de Derecho Constitucional. Quito, Ediciones Legales, Cuarta
Edición. 2012. p. 96.
83 Juan Larrea Holguín. Derecho Constitucional Ecuatoriano. Volumen II. Loja, Universidad Técnica
34 Políticas anteriores, pero incurrió en la ingenuidad de querer dar permanencia a su propio texto declarando que aún en caso de ruptura del orden jurídico, la Constitución no perdería su
vigencia sino que la recobraría una vez terminado el gobierno de facto.84
De la misma forma, el Dr. Homero Izquierdo, señala que Andrés Córdova, coautor de la Carta Política, destacó que la Constitución de 1967 constituía la mejor de todas las que se habían expedido hasta la época. El autor ecuatoriano afirma que:
Se puede decir, que la Constitución de 1967 tiene la meticulosidad y amparo a los derechos humanos que tiene la Constitución de 1929; la avanzada social y de amparo político que tiene la Constitución de 1945, y la profundidad y estabilidad institucional que se puede encontrar en las Constituciones de 1906 y 1946…85
Sobre este punto, concuerdan varios otros tratadistas ecuatorianos, como es el caso de Guillermo Bossano86, quien califica a la Constitución del año 1967, como óptima.
No obstante, entre las críticas de las que fue objeto el texto constitucional en mención, podemos señalar que se le acusó “… de ser demasiado reglamentaria y llena de conceptos que
bien podían dejarse para las leyes secundarias.”87, aspecto compartido por el Profesor Hernán Salgado en su obra “Lecciones de Derecho Constitucional”.
Ahora bien, regresando al tema planteado, la consulta popular como mecanismo de participación semidirecta, fue consagrada en 1967 bajo la denominación de plebiscito, dentro del artículo 72 de la Constitución, de la siguiente manera: “[e]stablécese el plebiscito para la
84 Juan Larrea Holguín, José Reig Satorres. Manual de Historia del Derecho en el Ecuador. Quito,
Corporación de Estudios y Publicaciones, 2000. p. 340.
85 Homero Izquierdo. Derecho Constitucional General y Ecuatoriano. Quito, Segunda Edición, 1997.
p. 230.
86 Guillermo Bossano. Evolución del Derecho Constitucional Ecuatoriano. Quito, Editorial
Universitaria, Cuarta Edición, 1985.p. 265.
35 consulta directa de la opinión ciudadana, en los casos previstos por la Constitución; la
decisión plebiscitaria será inobjetable.”88
Como se puede observar, se trata del establecimiento de la consulta popular a través de una de sus modalidades, como es el plebiscito, para los casos que la propia Carta Magna establezca que la ciudadanía debe expresar su opinión, la misma que posee la característica de ser vinculante, pues la parte final de la disposición transcrita se refiere a la decisión “inobjetable” de la ciudadanía. Concordantemente, el penúltimo inciso del numeral 10 del artículo 184 de la Constitución determinó que el resultado del plebiscito “… será promulgado
en el Registro Oficial, dentro de los quince días de terminado el escrutinio y proclamados los resultados por el Tribunal Supremo Electoral, y, desde ese momento, la decisión popular será obligatoria para gobernantes y gobernados.”
Sobre los ciudadanos que estaban legitimados para pronunciarse en el plebiscito, al igual que en el sufragio, eran, de manera obligatoria, los ecuatorianos y ecuatorianas mayores de 18 años, que sepan leer y escribir y que se encuentren en ejercicio de los derechos políticos89.
Analizando el texto constitucional del año 1967, podemos afirmar que el plebiscito no contó con un capítulo ni sección determinada dentro de la Constitución, donde conste el procedimiento de la convocatoria, el establecimiento de la mayoría para que el plebiscito surta efecto, o las materias que deben ser sometidas a plebiscito, sino que se limitó a formular dicha institución dentro de los derechos políticos sin más detalle que el señalado en el artículo 72. De este modo, se determinaron casi la totalidad de los casos sobre los cuales cabe el plebiscito, dentro de los deberes y atribuciones del Presidente de la República; esto debido a que, por regla general, su convocatoria la ejercía el Presidente. En tal virtud, se instituyó en el numeral 10 del artículo 184, que el Presidente debe convocar a plebiscito para consultar la voluntad de los ciudadanos, en los siguientes casos:
88 Constitución Política del Ecuador. Año 1967. Artículo 72.
36 a) Reformas a la Constitución, propuestas por la Función Ejecutiva y rechazadas total o parcialmente por la Legislativa. b) Reformas a la Constitución, en el caso del inciso tercero del
Art. 25890. c) Proyectos de ley de importancia fundamental para el progreso del país o para el
cumplimiento de los fines de justicia social previstos en la Constitución, siempre que tales proyectos no fueren considerados en dos períodos seguidos de sesiones, o que fueran negados por el Congreso o por la Comisión Legislativa Permanente, en lo fundamental. d) Decisiones de trascendental importancia para los intereses de la Nación.
No obstante, esta facultad de convocatoria, que por regla general le correspondió al Presidente de la República, tenía una excepción. Se trataba de la posibilidad de que tanto el Presidente de la República, como el Senado, sometan a Congreso Pleno o a plebiscito la aprobación de tratados públicos bilaterales, que no estuvieren comprendidos dentro del precepto constitucional del segundo inciso del numeral 3, del artículo 18491. Así como la aprobación con o sin reservas de los tratados públicos multilaterales y su adhesión. Esta materia adicional que podía ser objeto de plebiscito, se la estableció en el artículo 132 de la Carta Política de 1967. Es decir, la Constitución estableció 5 casos que podían ser puestos a consideración de la ciudadanía, de ellos, el Presidente de la República tenía la atribución de convocar la consulta en todos ellos, mientras que el Senado sólo en el último señalado.
También se debe afirmar que la Constitución excluyó expresamente un tema de la posibilidad de ser consultado a los ciudadanos por parte del Presidente. El artículo 190, numeral 7, determinó que se prohíbe al Jefe de Estado “[s]ometer a plebiscito reformas constitucionales que prorroguen su mandato, que establezcan su reelección inmediata o que deroguen o modifiquen en todo o en parte el presente artículo”. Sin duda aquella disposición
90 El inciso en mención hace referencia a los casos en que, habiendo sido aprobada la reforma por
ambas Cámaras, el Presidente esté total o parcialmente en desacuerdo con la misma. En ese caso, deberá someter a plebiscito la parte en la que no esté de acuerdo.
91 La disposición señala: “No están sujetos a aprobación del Senado los tratados que no supongan
obligaciones o cargas permanentes para la Hacienda Pública o para los ciudadanos ecuatorianos ni en general, los que no exijan para su cumplimiento medidas legislativas. Estos tratados se someterán al dictamen del Tribunal de Garantías Constitucionales, y el Presidente de la República dará cuenta de
37 es trascendental para proteger al elector de manipulaciones que pueden derivar en prácticas arbitrarias, propias de la democracia plebiscitaria, que será analizada en líneas próximas.
Una vez que se han examinado los casos en que la ciudadanía podía expresarse mediante un método de democracia semidirecta al amparo de la Constitución de 1967, podemos concluir que el término “plebiscito” no es el que se debió emplear en la redacción de la Constitución objeto del presente análisis, puesto que como se estudió en el Capítulo precedente, el plebiscito excluye la consulta sobre textos legislativos o constitucionales concretos y sus reformas, los cuales deben ser consultados por medio de un referéndum. Bajo aquella consideración, más preciso habría sido utilizar el concepto de “consulta popular”, como la institución que incluye casos de plebiscito y referéndum, en razón de que el texto constitucional de 1967 si facultaba realizar consultas a los ciudadanos en temas como reformas constitucionales y proyectos de ley, los mismos son propios del referéndum, mientras que, por otro lado, el literal d), del numeral 10 del artículo 184, es un claro ejemplo de un caso que debe ser formulado mediante plebiscito. En conclusión, la primera Constitución que preveía la participación directa de los ciudadanos contempló la posibilidad de realizar referéndums y plebiscitos, siempre y cuando sean sobre los casos contemplados en su propio texto, a pesar que la manera con la cual se redactó esta institución no haya sido la indicada.
3.1.1 Control Constitucional del Plebiscito
Tras la convocatoria, el Tribunal de Garantías Constitucionales debía emitir un dictamen favorable para su procedencia92, excepto en el caso de que se consulte al pueblo los aspectos de una reforma constitucional aprobada por ambas Cámaras legislativas, en la que el Presidente de la República no esté de acuerdo. Sobre este punto, debemos expresar que la Constitución era bastante incipiente en la regulación del control constitucional que debió ejercer el Tribunal respecto de los plebiscitos, tanto es así que no se estableció en ningún acápite del texto constitucional si el Tribunal tiene un plazo máximo para emitir su dictamen, ni los efectos que se generarían si se omitía este requisito, tampoco las consecuencias jurídicas ni políticas de que el Tribunal de Garantías Constitucionales se pronuncie en contra del
38 plebiscito, o el detalle del control que debía efectuar el Tribunal, es decir, si se trata de un control meramente formal de la convocatoria, o un análisis material del plebiscito. En este sentido, como se puede observar, dentro de las normas que regularon la organización y funcionamiento del Tribunal, establecidas a partir del artículo 219 de la Constitución Política, no se desarrolló ningún aspecto adicional sobre esta importante facultad.
Es preciso indicar que, si bien se implantaron avances trascendentes en cuanto al control constitucional en la Constitución de 1967, no es menos cierto que la voluntad política sumada a la inestabilidad de las instituciones del Estado, no permitían una consolidación en cuanto al funcionamiento del organismo encargado de vigilar la supremacía de la Constitución, por lo que es comprensible que la Constitución de 1967 y su regulación secundaria respecto del control constitucional no se hayan desarrollado íntegramente, al punto en que la ley sobre el Tribunal de Garantías Constitucionales nunca fue expedida, pues se debe apuntar que el Doctor José María Velasco Ibarra, electo Presidente en el año de 1968, al poco tiempo de su mandato se proclamó dictador y puso en vigencia la Carta Constitucional de 1946. Cabe recalcar que el Tribunal de Garantías Constitucionales, establecido en el texto constitucional de 1967, resucitó al Tribunal que efímeramente se creó en la Constitución de 1945, y que en 1946 fue reemplazado por el Consejo de Estado; por lo que frente a la puesta en vigencia la Constitución de 1946 por parte de Velasco Ibarra, una vez más el Tribunal de Garantías careció de tiempo para establecerse y consolidarse.
Sin embargo, independientemente de todas las consideraciones anotadas, para la presente investigación, que versa acerca del control constitucional sobre la convocatoria de consultas populares, es muy importante conocer que el primer antecedente del control constitucional sobre plebiscitos o consultas populares consta en la Constitución Política de 1967.