Modalidades del control constitucional aplicables a la Consulta Popular en Ecuador

Para efectos de identificar las diferentes modalidades de control de constitucionalidad previstas para las consultas populares y reformas constitucionales208, sin perjuicio del análisis posterior que se realizará a la normativa legal, se debe citar las siguientes disposiciones constitucionales:

Artículo 104, sobre la consulta popular, en su inciso final:

En todos los casos [de consulta popular], se requerirá dictamen previo de la Corte Constitucional sobre la constitucionalidad de las preguntas propuestas.

Artículo 438, acerca de las atribuciones de la Corte Constitucional:

La Corte Constitucional emitirá dictamen previo y vinculante de constitucionalidad en los siguientes casos, además de los que determine la ley:

207 _{Agustín Grijalva Jiménez. Constitucionalismo en Ecuador. Quito, Corte Constitucional para el}

Período de Transición- Serie Pensamiento Jurídico Contemporáneo. 2011. p. 172.

208 _{Como se señaló previamente, no se puede hacer un análisis integral de la consulta popular sin tomar}

en cuenta las formas de reforma constitucional que tengan relación con la democracia semidirecta previstas en la Constitución, pues en los casos de reforma parcial, enmienda (salvo por iniciativa de la Asamblea Nacional) y adopción de una nueva Constitución mediante la instalación de una Asamblea Constituyente, se requiere de un referéndum aprobatorio para que entren en vigencia; de la misma forma que para convocar a Asamblea Constituyente se requiere necesariamente una consulta popular. Por lo que se debe desarrollar cómo se ejerce el control constitucional sobre las reformas a la Constitución para completar el estudio de las consultas populares que no intervienen en el ámbito de reforma a la Carta Constitucional.

115 2. Convocatorias a consultas populares de carácter nacional o a nivel de los gobiernos autónomos descentralizados.

Artículo 443, dentro del capítulo acerca de la Reforma de la Constitución:

La Corte Constitucional calificará cuál de los procedimientos previstos en este capítulo

corresponde en cada caso209_.

De las disposiciones expuestas, se puede concluir que el control que realiza la Corte ante toda consulta popular, incluidas las que buscan la reforma de la Constitución, es concentrado, previo, abstracto, obligatorio, automático y vinculante. En tal virtud, previo a detallar cómo opera el control constitucional sobre las consultas populares de conformidad con la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, es imprescindible desarrollar brevemente en qué consisten estas modalidades de control, y cómo se establecen en el ordenamiento jurídico ecuatoriano.

3.3.1.1 Control constitucional concentrado

Se denomina concentrado al control de constitucionalidad que es ejercido por una jurisdicción única y especializada210, en el caso del Ecuador, por parte de la Corte Constitucional. Respecto del control que se debe ejercer sobre las consultas populares, como se ha puntualizado, el texto constitucional faculta expresamente a la Corte Constitucional a cumplir con este deber.

3.3.1.2 Control abstracto de constitucionalidad

209 _{Se refiere al control que debe realizar la Corte Constitucional en todos los casos que busquen la}

reforma de la Constitución, para calificar si la vía correspondiente es la enmienda, reforma parcial o si se requiere una Asamblea Constituyente.

116 El control de constitucionalidad es abstracto cuando “… se juzga la constitucionalidad

de una norma con independencia de cualquier aplicación de la misma a un caso

concreto…”211

En esta misma línea, según el Profesor Juan Francisco Guerrero, se denomina abstracto debido a que:

…[S]e lleva a cabo supuestamente con abstracción de la aplicación concreta de la norma a una hipótesis de hecho determinada y se limita a resolver una discrepancia abstracta en torno a la conformidad o no de un texto normativo (sin importar si se aplica o nunca se ha aplicado) con

el texto de la propia Constitución.212

Por su parte, el artículo 74 de la Ley de Garantías Jurisdiccionales establece la finalidad del control abstracto de constitucionalidad, la cual consiste en:

… garantizar la unidad y coherencia del ordenamiento jurídico a través de la identificación y la eliminación de las incompatibilidades normativas, por razones de fondo o de forma, entre las normas constitucionales y las demás disposiciones que integran el sistema jurídico.

En conclusión, mediante este control se busca precautelar la supremacía constitucional con respecto a todas las normas del ordenamiento jurídico y actos con carácter general, prescindiendo de su aplicación dentro de un caso concreto. A través del control abstracto de constitucionalidad se pretende que no se generen normas que contradigan la Constitución, ya sea material o formalmente.

211 _{Agustín Grijalva Jiménez. Op. Cit. p. 172.}

212 _{Juan Francisco Guerrero del Pozo. Aproximación al control abstracto en el Ecuador. La acción de}

inconstitucionalidad. En Apuntes de Derecho Procesal Constitucional- Parte especial 2: Control constitucional y otras competencias de la Corte Constitucional- Tomo 3. Quito, Corte Constitucional para el Período de Transición. 2011. p. 69.

117 En tal virtud, podemos advertir que el control abstracto se contrapone al control concreto de constitucionalidad, el mismo que supone el “… examen de constitucionalidad de

la ley en el momento en que se aplica a un caso concreto.”213

Esta diferenciación es muy importante por dos razones principales; en primer lugar, por cuanto de ella dependen los efectos del dictamen de constitucionalidad. El control concreto, al ejercerse dentro de un caso determinado, una vez resuelto tiene efectos exclusivamente para las partes que intervinieron en el proceso. Mientras que el control abstracto produce un efecto erga omnes, es decir, efectos generales para todos quienes están sometidos a la jurisdicción estatal214, pues a través del mismo se verifica la constitucionalidad de una norma, la misma que, de ser inconstitucional, es expulsada del ordenamiento jurídico215.

En segundo término, tras la confrontación de ambas modalidades se puede identificar de mejor manera el objeto del control de cada una de ellas. En este sentido, ha quedado evidenciado que la característica fundamental del control concreto es la existencia de un caso determinado, con una controversia y partes identificables; por lo que a partir de aquel elemento se puede concluir que, a pesar que de los conceptos previamente puntualizados del control abstracto se desprende que éste cabe exclusivamente para la revisión de la constitucionalidad de normas jurídicas, debemos ser enfáticos en afirmar que esta modalidad de control no se limita al estudio de normas, sino que, por el contrario, todos los actos cuyos efectos son generales pueden ser objeto de control constitucional de manera abstracta, pues su análisis prescinde de un caso en concreto. En otras palabras, el control abstracto de

213 _{Francisco Zúñiga Urbina. Control Concreto de constitucionalidad: recurso de inaplicabilidad y}

cuestión de constitucionalidad en la reforma constitucional. Citado por Johanna Romero Larco. Control concreto de constitucionalidad. En Apuntes de Derecho Procesal Constitucional- Parte especial 2: Control constitucional y otras competencias de la Corte Constitucional- Tomo 3. Op. Cit. p. 147.

214 _{Hernán Salgado Pesantes. Manual de Justicia Constitucional. Op. Cit. p. 30.}

215 _{Sin embargo, el artículo 143 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control}

Constitucional desnaturaliza los efectos de ambos tipos de control constitucional, pues menciona que si a través del ejercicio de control concreto se determina que una norma jurídica es contraria a la Constitución, se producen los mismos efectos que genera el control abstracto.

118 constitucionalidad busca que todo acto, independientemente de su aplicación en una controversia originada entre partes determinadas, esté conforme al texto constitucional.

Es por aquel motivo que de las materias que se encuentran al amparo de este control, no todas constituyen normas jurídicas, como el caso de las convocatorias a consulta popular, las mismas que simplemente son una propuesta o un planteamiento que tras el control de constitucionalidad, deben ser aprobadas por la ciudadanía para que generen efectos generales.

Bajo estas consideraciones, la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, en su artículo 75, contempla las competencias de la Corte Constitucional en relación con el control abstracto de constitucionalidad, las mismas que son:

1. Resolver las acciones de inconstitucionalidad en contra de: a) Enmiendas y reformas constitucionales.

b) Resoluciones legislativas aprobatorias de tratados internacionales.

c) Leyes, decretos leyes de urgencia económica y demás normas con fuerza de ley. d) Actos normativos y administrativos con carácter general.

2. Resolver las objeciones de inconstitucionalidad presentadas por la Presidenta o Presidente de la República en el proceso de formación de las leyes.

3. Ejercer el control de constitucionalidad en los siguientes casos: a) Proyectos de reformas, enmiendas y cambios constitucionales.

b) Convocatorias a referendo para reforma, enmienda y cambio constitucional. c) Decretos que declaran o que se dictan con fundamento en los estados de excepción. d) Tratados internacionales.

119 e) Convocatorias a consultas populares, excepto aquellas en las que se consulta la revocatoria del mandato.

f) Estatutos de autonomía y sus reformas.

4. Promover los procesos de inconstitucionalidad abstracta, cuando con ocasión de un proceso constitucional, encuentre la incompatibilidad entre una disposición jurídica y las normas constitucionales.

3.3.1.3Control previo de constitucionalidad

Esta modalidad de control de constitucionalidad consiste en la vigilancia que opera por parte del órgano de control correspondiente, como su nombre lo indica, “… antes de la

promulgación formal de una norma jurídica.”216 _{Es decir, la finalidad del control previo de} constitucionalidad es declarar la constitucionalidad o no de un acto, previo a que surta efectos jurídicos en la sociedad.

El artículo 438 de la Constitución determina los casos en los cuales la Corte Constitucional debe emitir dictamen previo y vinculante de constitucionalidad, sin perjuicio que la ley prevea otros casos. El artículo antedicho establece que:

La Corte Constitucional emitirá dictamen previo y vinculante de constitucionalidad en los siguientes casos, además de los que determine la ley:

1. Tratados internacionales, previamente a su ratificación por parte de la Asamblea Nacional. 2. Convocatorias a consultas populares de carácter nacional o a nivel de los gobiernos autónomos descentralizados.

3. Objeciones de inconstitucionalidad presentadas por la Presidenta o Presidente de la República en el proceso de formación de las leyes.

120 A partir de los casos citados, se debe advertir que dos de ellos históricamente han sido previstos en el marco constitucional del Ecuador, estos son: el control de constitucionalidad sobre ciertos instrumentos internacionales, previo la ratificación de la Legislatura, el mismo que se contempló a partir de la Constitución de 1998217_{; y el control sobre las objeciones por}

inconstitucionalidad planteadas por el Presidente de la República a un proyecto de ley. Esta facultad de control previo surgió a partir de la Constitución de 1869, siendo, como lo recuerda el Profesor Hernán Salgado, el primer control de este tipo en el país.218.

Mientras que el control sobre las convocatorias a consultas populares constituye un aspecto novedoso en materia constitucional. Como se mencionó previamente, el único texto constitucional que contempló una figura similar de control fue en el año de 1967, donde se estableció que el Tribunal de Garantías Constitucionales debía, tras la convocatoria a plebiscito, emitir un dictamen favorable para continuar con la tramitación del mismo.219 Sin embargo, por las razones que fueron expresadas en el análisis de la Constitución de 1967, esta disposición no se aplicó.

3.3.1.4 Control obligatorio, automático y vinculante de constitucionalidad De los artículos 104 y 438 de la Constitución de la República, se desprende claramente que el ejercicio del control constitucional sobre las convocatorias a consultas populares debe operar de manera obligatoria, como un requisito previo para su procedibilidad. Automático, en virtud de que debe operar de oficio. Además, el efecto del control será vinculante, es decir que el dictamen que emita la Corte Constitucional, será de inexorable cumplimiento.

3.3.2 Control constitucional sobre consultas populares según la Ley