1.4 La Democracia Semidirecta
1.4.3 Instituciones de Democracia Semidirecta
Han surgido diversas formas de democracia semidirecta. A continuación estudiaremos con profundidad los principales mecanismos, como son la consulta popular, la revocatoria del mandato y la iniciativa popular, los mismos que han sido recogidos en la gran mayoría de ordenamientos jurídicos.
1.4.3.1 La Consulta Popular
Se conoce como consulta popular a la institución mediante la cual, de manera general, la autoridad competente del gobierno somete una pregunta al pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto.49 El Profesor Julio César Trujillo menciona que este mecanismo se fundamenta directamente en la soberanía popular, por lo que, a través del uso
49 Carlos Alberto Olano, Hernán Alejandro Olano. Derecho Constitucional e Instituciones Políticas-
21 de consultas populares, los representantes recurren al titular de la soberanía, es decir a los ciudadanos, para que decida lo que estima más conveniente.50
La doctrina distingue varias especies de consultas populares, entre ellas destaca el referéndum y el plebiscito. A pesar de que frecuentemente se use indistintamente los términos entre estas formas de consulta popular, como bien señala Biscaretti51, ambas instituciones se diferencian por el objeto de la consulta52.
1.4.3.1.1 El Referéndum
Para Covián Andrade, referéndum es la institución de democracia semidirecta a través de la cual se somete a la voluntad del pueblo una ley o una norma jurídica de carácter general, para que los ciudadanos la aprueben o la rechacen.53 Mientras que, en la misma línea, para Carl Shmitt es la decisión del pueblo sobre la confirmación o no, de un cuerpo legislativo.54
De las definiciones apuntadas, podemos concluir que el referéndum es el mecanismo de democracia semidirecta, por medio del cual se pone a consideración de la ciudadanía un texto legislativo concreto, con la finalidad de que ésta se pronuncie al respecto de la aceptación o no del mismo.
Manuel García Pelayo55clasifica al referéndum de la siguiente forma:
Por su fundamento jurídico:
50 Julio César Trujillo. Teoría del Estado en el Ecuador. Quito, Corporación Editora Nacional, segunda
edición, 2006. p. 345.
51 Paolo Biscaretti di Ruffia. Derecho Constitucional. Madrid, Editorial Techos, 1994. p. 425.
52 Julio César Trujillo. Op. Cit. p. 345.
53 Citado por Alejandro Rojas Díaz, Ricardo Colina Rubio. Op. Cit. p. 25.
54 Ibídem. p. 25.
22
o Obligatorio: Para la validez de determinadas normas, se establece como
requisito previo que se lleve a cabo un referéndum.
o Facultativo: En este tipo de referéndum, su iniciativa depende de una autoridad
competente para ello, por ejemplo el Presidente o cierto número de miembros del parlamento.
Por su eficacia jurídica:
o De ratificación o sanción: Cuando la aprobación de un acto legislativo recae en
los ciudadanos; es decir, para que la norma se convierta en ley requiere la aprobación del cuerpo electoral, sustituyendo, de esta forma, a la facultad sancionatoria que generalmente le corresponde al ejecutivo.
o Consultivo: La decisión adoptada por el pueblo no vincula a la autoridad
legislativa.
Por su parte, García Laguardia56 establece una clasificación muy similar a la ya indicada. Las clasifica atendiendo a los siguientes criterios:
Por sus efectos:
o Consultivo: No obliga a las autoridades a adoptar la decisión de los ciudadanos.
En este punto conviene hacer un paréntesis, pues existe un criterio defendido por varios autores, entre ellos Torres del Moral y Pablo Santolaya Machetti, quienes sostienen que no cabe un referéndum consultivo, sino que sus efectos, en todos los casos deben ser vinculantes;
“… cuando el pueblo habla, no aconseja ni sugiere, decide.”57
De la misma forma, el Profesor Hernán Salgado advierte que “… si se consulta algo al titular de la soberanía, que es el pueblo, la respuesta que este dé es obligatoria para quienes ejercen funciones en el Ejecutivo, Legislativo y demás órganos del Estado… ”58
56 Citado por Alejandro Rojas Díaz, Ricardo Colina Rubio. Op. Cit. p. 27.
57 Pablo Santolaya Machetti. Citado por Gwénaël le Brazidec. Régimen Representativo y Democracia
Directa. En Hugo Concha Cantú (Coord.). Op Cit. p. 377.
23
o Vinculatorio: Al igual que el tipo de referéndum propuesto por García Pelayo,
la decisión del pueblo debe ser acatada obligatoriamente. Como se expresó, para varios estudiosos del derecho constitucional y ciencias políticas, éste es el único efecto que debe producir un referéndum y en general cualquier mecanismos de democracia semidirecto.
Por sus fines y propósitos:
o Aprobatorio: Se lo emplea, como su nombre lo indica, para aprobar leyes. o Abrogatorio: Al contrario de la categoría anterior, sirve para derogar normas.
Por su parte, Julio César Trujillo destaca dos modalidades de este mecanismo semidirecto, menciona que “… se dice que es ante legem cuando la consulta se la hace antes de que el proyecto sea aprobado, y post legem si el proyecto ya ha sido adoptado, pero la
vigencia de la ley ha sido condicionada a la ratificación del pueblo”59.
Finalmente, Norberto Bobbio determina los modos de referéndum en virtud de la naturaleza del cuerpo normativo que se pone a consideración de la voluntad popular; de tal manera, el referéndum puede ser de carácter legislativo, si se trata de aprobar una ley; constituyente, en caso de que sea una Constitución la que se pretende aprobar; y, finalmente, constitucional, si versa sobre una enmienda constitucional.60
1.4.3.1.2 El Plebiscito
Este mecanismo constituye “… una consulta que entraña, sobretodo, un voto de confianza a la acción de un gobernante; aquí no se somete a la aprobación un texto de ley”61; sino que se consulta sobre cuestiones que los gobernantes valoran de suma trascendencia62, las
59 Julio César Trujillo. Op. Cit. p. 345.
60 Norberto Bobbio. Diccionario de Política. México, Siglo Veintiuno Editores, 1997. p. 1347.
61 Hernán Salgado Pesantes. Instituciones Políticas y Constitución del Ecuador. Quito, ILDIS, 1987. p.
127.
24 mismas que, como afirma Biscaretti63, podrían generar consecuencias jurídicas e incluso tomar forma legislativa.
De igual manera, para Maurice Duverger, el plebiscito es un “… voto de confianza
personal a un hombre… ”64 que ejerce el gobierno, así como para su gestión. La consulta se la realiza sobre un acto de naturaleza gubernamental, es decir, no se la plantea en torno a un cuerpo legislativo concreto, sino a una decisión política, aunque podría tomar forma jurídica.65 A propósito de esta última afirmación, el Profesor Rafael Oyarte Martínez, menciona que:
Lo dicho no excluye que, mediante plebiscito se propongan a la ciudadanía “ideas de legislar” sobre determinada materia, es decir, no se consulta sobre un texto normativo concreto, sino iniciativas genéricas que, de aprobarse por el pueblo, deben ser transformados en actos normativos por parte de la Legislatura, “interpretando con fidelidad el querer ciudadano”, en
términos de Hernán Salgado.66
Como se puede observar, tanto el referéndum como el plebiscito son mecanismos de consulta a la ciudadanía, no obstante el objeto de tal consulta difiere en ambos mecanismos; de esta forma, mientras el referéndum es utilizado para poner en consideración de la ciudadanía un cuerpo normativo, sea éste legal o constitucional, el plebiscito es la consulta al pueblo sobre asuntos gubernamentales de vital importancia para el Estado.
Por su estructura, al ser un cuestionamiento que debe ser resuelto mediante una respuesta de “si” o “no” por parte de las personas, se distinguen sólo dos categorías de plebiscito: consultivo y vinculatorio, según los efectos que la decisión produce en las
63 Paolo Biscaretti di Ruffia. Op. Cit. p. 425.
64 Maurice Duverger. Instituciones políticas y derecho constitucional. Barcelona, Ariel, 1970. p. 125.
65 Manuel García Pelayo. Op Cit. p. 184.
66 Rafael Oyarte Martínez. Curso de Derecho Constitucional- Tomo I: Fuentes del Derecho
Constitucional, Poder Constituyente, Derechos Políticos. Quito, Fundación Andrade & Asociados, 2007. p. 231.
25 autoridades de gobierno; no obstante, ya se ha señalado los reparos de gran parte de la doctrina sobre la posibilidad de que una consulta genere efectos que no sean vinculantes.
Como menciona Miguel de la Madrid, a lo largo de la historia se ha utilizado este mecanismo para legitimar gobiernos de facto, los cuales no se deben considerar legítimos por la sola intervención de la ciudadanía. A través de plebiscito Napoleón, por ejemplo, en el año 1851 disolvió la Asamblea Nacional, se implementó una nueva Constitución y él se proclamó como emperador Napoleón III. Otros ejemplos los han protagonizado Adolfo Hitler, Benito Mussolini, Sadam Hussein, Marco Pérez Jiménez, entre otros. Por tal motivo se debe rechazar las consultas plebiscitarias que tengan como finalidad la elección de gobernantes o los mecanismos para legitimar poderes de facto. Esta forma semidirecta, dentro de un régimen democrático, debe consolidarse como una forma en la que el pueblo expresa su voluntad
“…sobre problemas políticos de excepcional importancia en la vida de la comunidad. En el
plebiscito usado con fines electorales se produce una abusiva restricción a la voluntad de los ciudadanos, ya que éstos no pueden optar más que por una posibilidad: la del candidato
oficial que al mismo tiempo es el gobernante.”67
1.4.3.2 La Revocatoria del Mandato
El profesor Julio César Trujillo68 refiere que, desde la antigüedad, los ciudadanos que delegaban el poder en sus gobernantes, tenían la certeza de que lo hacían con la finalidad de que éstos ejecuten políticas adecuadas para respetar y garantizar sus derechos, así como para conseguir el bien común. No obstante, si los dignatarios electos traicionaban aquellos objetivos, sostenían que debían ser cambiados por otros gobernantes que cumplan los deberes para los que fueron electos. Allí surgió la institución de la subversión, la misma que en el siglo XVIII se sustentó en el derecho natural. Posteriormente, en 1776, año en que se dictó la Declaración de la Independencia de los Estados Unidos de América, la subversión constaba en la misma como un derecho inalienable, pues se estableció que:
67 Miguel de la Madrid. Las Formas de Democracia Directa. En Hugo Concha Cantú (Coord.). Op Cit.
p. 433.
26 … los gobiernos han sido establecidos entre hombres para garantizar esos derechos (refiriéndose al derecho a la vida, libertad y búsqueda de la felicidad) y su justo poder emana del consentimiento de los gobernados. Cada vez que una forma de gobierno se torna destructiva de ese objetivo, el pueblo tiene el derecho de cambiarla o de abolirla, y de
establecer un nuevo gobierno.69
En este sentido, la subversión constituye el antecedente de la revocatoria del mandato, la misma que se sustenta en que, así como el pueblo debe elegir a sus gobernantes, también tiene la potestad de decidir cambiarlos por otros, cuando el accionar de éstos resulte nocivo para los intereses comunes del pueblo.
El Constitucionalista Rafael Oyarte Martínez distingue dos tipos de revocatoria del mandato. En primer lugar se encuentra el llamado “recall”, de origen anglosajón, a través del cual se deja sin efecto la delegación del poder que le había sido conferido, a través de elecciones, a un funcionario o gobernante. La segunda especie tiene origen alemán, se la denomina “abberungsrecht”; mediante esta modalidad se revoca el poder a la totalidad de miembros de una asamblea elegida por el pueblo. 70
Para el mismo autor, este mecanismo de democracia semidirecta presenta varias ventajas, como son: el aumento en la exigencia del mandatario por ser más eficiente, la protección del pueblo frente a gobernantes corruptos y poco efectivos; y, finalmente, impide que los candidatos realicen ofrecimientos demagogos en su campaña, centrándose en propuestas viables.
Así mismo, identifica ciertas desventajas, pues afirma que:
… existen algunos inconvenientes por la relatividad del contenido del mandato político, la tendencia a confundir la representación política con el mandato imperativo y la inestabilidad política, recurrente en América Latina, además de la generalizada pérdida de legitimidad de los
69 Citado por Julio César Trujillo. Op. Cit. p. 347.
27 gobernantes que suele ser bastante acelerada, causa y consecuencia, a la vez, de las tantas
veces señalada ingobernabilidad.71
1.4.3.3 La Iniciativa Popular
Este mecanismo de democracia semidirecta se fundamenta en el derecho de una parte del cuerpo electoral “… a exigir la consulta popular sobre una determinada acción legislativa.”72 Es decir, una facción de la ciudadanía, a través de este método, puede proponer
la tramitación, sanción, derogación o reforma de una ley, al órgano legislativo competente. Se han identificado dos modalidades de iniciativa popular, la primera, también conocida como iniciativa simple, surge cuando los ciudadanos plantean a manera de invitación ante la Asamblea o Parlamento ordinario, uno o varios temas sobre los cuales pretenden se legisle. Mientras que dentro de la segunda modalidad, denominada iniciativa formulada, la invitación se materializa en forma de proyecto articulado.73