Corte Constitucional, sentencia 039 de 1997, M P Antonio Barrera Carbonell.

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pretenden la inserción de todos los seres humanos en una lógica hegemónica de concebir el mundo y las re- laciones sociales. Tal vez el modelo teórico y las herra- mientas técnicas de las políticas públicas llegaron al país en la década de 1990, pero las políticas aplicadas a los pueblos indígenas por el Estado llevan casi dos siglos imponiendo de forma violenta la inserción en el desarrollo económico de la nación desde una pers- pectiva liberal en la que no han importado los dere- chos de estos ciudadanos.

El territorio y sus recursos, el abandono de prác- ticas salvajes, y la inserción de los indígenas en la so- ciedad mayoritaria, fueron los temas en los que se centraron las políticas para pueblos indígenas hasta el Frente Nacional. Primero fue la reducción de las co- munidades –durante este nuevo periodo ya se trataba de integración–, pero en la cultura nacional y la de sus gobernantes seguía imperando el mismo imaginario, que respondía a un proyecto económico basado en la agricultura extensiva y la colonización de los llamados territorios nacionales que no eran más que selvas in- hóspitas que debían ser reducidas a suelos aptos para la ampliación de la frontera agrícola, por eso, insertar a una minoría en poblados o en pequeñas parcelas fue el imperativo de los poderes económicos regionales y nacionales que no entendían cómo tan poca gente generaba tanta resistencia a este proceso.

Fruto de los nuevos debates internacionales, de la voluntad de funcionarios en el gobierno, y de la pre- sión del movimiento social, para 1980 se presenta un cambio de política. De hecho, es sólo hasta esta época que se desarrolla una política administrativa para este grupo poblacional, aunque aquí tiene que ver la rene- gociación del Concordato con la Iglesia y con la devo- lución de los territorios de evangelización; esto hizo que el gobierno tuviera que ejercer responsabilidades administrativas y de prestación directamente con la población indígena en aspectos como: territorio titu- lado como resguardo, reconocimiento de las autori- dades indígenas, reglamentación de DESC específicos para indígenas, respeto a modelos de etnodesarrollo, fortalecimiento de organizaciones sociales e institu- cionalidad oficial. Las políticas administrativas para indígenas de esta década alcanzaron su máximo desa- rrollo a favor de las reivindicaciones sociales y políti- cas del movimiento, hasta la consagración de la plena ciudadanía, el reconocimiento de las culturas como nacionales y la autonomía como valores superiores de la república en la Constitución Política de 1991.

Pero a menos de quince años de expedida la prime- ra política gubernamental, la presión sobre el territo- rio, más concretamente sobre sus recursos naturales y de biodiversidad, las limitaciones sobre la autonomía, la tutoría en la administración de los recursos econó- micos y el estancamiento en la titulación de tierras muestran un retroceso en los derechos adquiridos y aun vigentes. El Relator Especial corroboró que entre la consagración de derechos para indígenas y el espíri- tu de las políticas del Estado hay mucha distancia.

La precaria situación de los derechos humanos de los pueblos indígenas en Colombia refleja el desfase entre una legislación nacional avanzada y la poca efectividad real de las institucio- nes encargadas de su protección, en el marco de un conflicto armado interno en el cual participan numeroso contendien- tes cuya acción incide en las posibilidades de supervivencia de las comunidades autóctonas.

Esta conclusión puede ser compartida por las or- ganizaciones indígenas, aunque tal vez discrepen en denominar la legislación nacional como avanzada, ya que el reconocimiento de principios superiores no ha significado una reglamentación legislativa y admi- nistrativa que respete el espíritu de éstos. Además, el Relator Especial corroboró cómo normas básicas de reglamentación de derechos constitucionales no han sido expedidas por falta de voluntad del Estado para que éstas garanticen el ejercicio de los derechos en vez de restringirlo. Pero los dos temas que evidencian el atraso del marco normativo en relación con los dere- chos de los indígenas se encuentran en el campo de la definición del sujeto indígena y, en relación estrecha con ésta, del indígena habitante de la ciudad.

En el primer caso, son el Estado y los peritajes téc- nicos los que se arrogan la definición del sujeto indí- gena, desconociendo el autorreconocimiento de las comunidades. El Estado se ha negado a comprender al indígena como un sujeto que tiene una lengua propia y unas costumbres ajenas a las occidentales, incluyendo las rurales. La disyuntiva indio o campesino ha servido a los gobiernos para desconocer derechos de autono- mía y territoriales; el hecho de tener lengua propia no ha sido un criterio predominante para funcionarios y peritos, que no reconocen que el caso planteado no se resuelve desde la disyuntiva planteada, sumado al hecho de que los indios han soportado una presión cultural de siglos, además de haberse resistido a que se extinguiera del todo la memoria de los ancestros. En igual situación se encuentran los indígenas que viven en las urbes, ya que para el Estado el indígena es el que

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se encuentra vinculado a un cabildo, cuando sale de su resguardo no hay legislación que lo obligue a garanti- zar derechos y servicios desde una perspectiva étnica y cultural. La población indígena en las ciudades está creciendo de forma acelerada por los efectos del des- plazamiento forzado en las comunidades indígenas.

No podemos terminar este recorrido sin mencio- nar los efectos de la violencia política y los poderes regionales oscuros en el ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas, y con ello otro ámbito de ac- ción de las políticas gubernamentales: la protección de los derechos civiles y políticos de los indígenas. Sin ser éste el objeto del presente ensayo, sería ingenuo omitir la incidencia de las diferentes violencias en la adopción de políticas administrativas, de acción u omisión, o incluso las políticas de diferentes actores regionales, que sin ser el Estado oficial, han promo- vido modelos particulares de apropiación territorial y desarrollo económico local con soporte en ejércitos privados, insurgentes, y a veces con el contubernio de la Fuerza Pública; fuerzas oscuras que han desplazado o masacrado comunidades, incidiendo de forma más brutal en el arrasamiento de los pueblos. El Relator Especial corroboró la difícil situación de los pueblos indígenas en Colombia, evidenciando el fracaso de las políticas en la pervivencia de los mismos, el Estado ni siquiera ha podido evitar el exterminio físico:

Particularmente preocupantes son las amenazas de extinción de varias comunidades en Colombia. Se señala que al menos doce pequeños pueblos indígenas en el Amazonas están a punto de extinguirse por efecto de estos diversos procesos (conflicto armado, cultivos ilícitos, destrucción del medio- ambiente, megaproyectos económicos) y sus secuelas en las condiciones de subsistencia de la población (desplazamien- tos forzados, asesinatos selectivos de líderes, destrucción de las economías de subsistencia, deterioro de la salud, desin- tegración del tejido social de la comunidad y de la identidad cultural propia). El 40% de los pueblos indígenas amazónicos estaría en niveles de riesgo alto y muy alto. …Esta situación indica una emergencia humanitaria de graves proporciones, pero las medidas que han sido tomadas por el Estado y por diversas agencias privadas e internacionales parecen ser insu- ficientes hasta el momento para hacer frente efectivamente a la crisis (Naciones Unidas, 2004).

La situación de crisis humanitaria encontrada por el Relator Especial, es la sumatoria de diversas violen- cias que en diferentes momentos han querido expul- sar a los indígenas de su territorio o han eliminado a líderes y autoridades para resquebrajar el tejido social de los grupos étnicos y comunitarios. Los impactos ge- nerados por las políticas de los actores armados con-

tra los pueblos indígenas han sido más documentadas respecto a los estudios de caso y la configuración de misiones internacionales de verificación de la situa- ción de los pueblos indígenas y la acción de organis- mos internacionales de derechos humanos; en la ac- tualidad los pueblos nasa, embera catío del alto Sinú, u´wa y kankuamo tienen medidas cautelares impues- tas por la Corte Interamericana de Derechos Huma- nos al Estado colombiano. También se han realizado investigaciones sobre los impactos de la instalación de megaproyectos en territorios indígenas, hasta se han realizado estudios de caso sobre la relación entre los proyectos de desarrollo económico y la sobre posición de éstos con los mapas de los territorios indígenas y el de la violencia política. Lo que aún no se ha realizado es un estudio que analice la relación entre las políticas gubernamentales y legislativas, y la operación de las violencias por los actores armados, según los propó- sitos económicos de los diferentes actores, porque si algo es claro es que el despojo territorial que no se ha logrado hacer por las normas sí se ha logrado hacer por la vía armada, así lo evidencian los 46.795 indí- genas víctimas del desplazamiento forzado colectivo hasta 2004 (Villa y Houghton, 2006, p. 75).

El libro Violencia política contra los pueblos indígenas en Colombia 1974-2004, da cuenta de que la violencia ha pasado por varios periodos relacionados con los procesos de organización y movilización política de los indígenas. El primer periodo es denominado por los autores Villa y Houghton (2006), como el periodo de la violencia gamonal (1970-1991), caracterizado por las agresiones de terratenientes, colonos y fuerza pública en función de intereses directamente territo- riales. El segundo, denominado La Constitución Polí- tica de 1991 y el nuevo orden territorial (1992-1996), se caracterizó por la disminución de acciones violen- tas contra comunidades indígenas; mientras tanto, se desarrollaba una nueva lógica por parte de la insur- gencia y la nueva organización nacional del parami- litarismo de “controlar la población como parte del dominio territorial”, de esta forma, asegurar el tejido comunitario y sus organizaciones, así como garantizar los apoyos logísticos de la comunidad fueron las pre- misas de las avanzadas de cada uno de los grupos ar- mados. De esta forma se configuró la aparición de la última etapa de violencia, y la que ha provocado más infracciones a los derechos humanos y al derecho in- ternacional humanitario de los indígenas, la inclusión

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de los pueblos indígenas en la guerra (1997-2004), “A partir de entonces los territorios indígenas que son afectados por hechos de violencia coinciden con los del conflicto general, a diferencia del primer periodo cuando tienen una geografía y dinámica específicas” (Villa y Hougthon, 2006, p. 41). Cada uno de estos periodos tiene una relación directa con la agenda gu- bernamental y económica de los poderes regionales y nacionales, y la movilización de las organizaciones indígenas, la lectura del texto mencionado de Villa y Houghton da cuenta de ello.

La información disponible permite identificar que la violencia política contra los pueblos indígenas está directamente rela- cionada con las diferentes etapas del despertar indígena. El Sistema de Información sobre Pueblos Indígenas de Cecoin muestra que entre 1974 y 2004 se registran, en todos los años violaciones individuales de los derechos humanos e infrac- ciones al derecho internacional humanitario. Las 6.726 vio- laciones registradas en el periodo, de las cuales 1.869 corres- ponden a asesinatos políticos contra dirigentes y autoridades, indican que la guerra ha afectado de forma sistemática a los pueblos indígenas en los últimos 30 años y es una constante en su proceso de conformación política (Villa y Hougthon, 2005, p. 20).

La autonomía en el etnodesarrollo y los planes de vida

Ya hemos realizado un amplio recorrido por las pro- puestas de políticas del Estado, desde diferentes po- deres públicos. Ha quedado claro cómo las propuestas de inserción encontraron una fuerte resistencia en las comunidades indígenas y sus organizaciones haciendo no sólo difícil la imposición de las mismas, sino que al final de la contienda, el movimiento indígena puede celebrar que sus reivindicaciones están en un escena- rio de agenda pública. Las nociones de construcción normativa y de políticas administrativas son muy di- ferentes a las políticas que espera el movimiento so- cial indígena, que se salen por completo de los moldes creados para construir el desarrollo en el tercer mun- do. La historia del movimiento, sus reivindicaciones, conquistas y promesas aplazadas son la otra contra cara de las políticas oficiales, una contra cara que evi- dencia que este campo para la organización social es más político que técnico-administrativo.

La complejidad y cantidad de vacíos en el fuero es- pecial indígena da cuenta de cómo el pulso político del Estado y el movimiento ha provocado la expedición de normas contradictorias y con poco sustento técnico en la doctrina jurídica. Entonces, los enfoques, las exigen-

cias, los juegos sobre la validez y vigencia de la norma, la organización y la movilización social de este grupo poblacional marcan un contrapunto que plantea la ne- cesidad de observar las políticas públicas desde la otra barrera, no sólo desde la racionalidad de la decisión de Estado, que es el análisis que hemos hecho hasta ahora. En este acápite en particular indagaremos desde dónde reclaman los pueblos indígenas que se haga la cons- trucción de políticas, o mejor, el lugar que esperan ocu- par, teniendo presente el reconocimiento de la historia de su proceso de movilización, la exigencia de la auto- determinación social y autonomía de sus gobiernos, y las nociones propias sobre progreso y desarrollo.

A pesar de tener unas demandas particulares, la organización indígena no era autónoma dentro de los procesos de movilización antes de la década de 1970. Marcada en la recuperación del territorio y la autono- mía del mismo, la causa indígena estuvo muy ligada al movimiento campesino, su participación fue fun- damental dentro de los logros alcanzados por la Aso- ciación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC). La lucha en estos años se reducía a reclamar tierra para las comunidades, a través de la ANUC los indígenas exigían la implementación real de una reforma agraria que reconociera la propiedad colectiva de los resguar- dos, algo muy bien visto por el movimiento de izquier- da de la época, que venía en un frontal ataque contra la concentración de la propiedad privada, haciendo de los terratenientes y el Estado que los protegía sus prin- cipales enemigos. El sector indígena en la ANUC era muy fuerte. Encontraban muchos puntos en común con el movimiento campesino: en el abandono histó- rico del campo, la eterna disputa con los terratenien- tes, el desplazamiento forzado, el temor infundido por grupos de autodefensas de los poderes regionales, entre otras cosas. Era tan importante la presencia indí- gena en la ANUC que estaban representados dentro de la Secretaría General, y para 1974 se realizó el primer congreso de los usuarios campesinos indígenas.

Las exigencias de la movilización indígena desde el Gran Consejo Supremo de Indias de Quintín Lame, el Partido Comunista Colombiano (PCC), y desde la propia ANUC, se centraban en tres puntos: la recons- titución de los cabildos, la recuperación de las tierras y el terraje.28 _{Por eso no es extraño que a la hora de} 28 _{El terraje es un contrato por el cual el dueño de la tierra la} cede a manera de arriendo, normalmente pagado con trabajo y productos de la misma tierra.

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construir su propia organización, con una base social autónoma, ya no subordinada a la agenda de la lucha popular de movimientos más amplios, estas tres rei- vindicaciones hayan seguido como puntos centrales de la acción política del movimiento social.

Los indígenas no sólo reclamaban tierra como uni- dad productiva, las reivindicaciones iban más allá de las definidas por el movimiento campesino, ya que el territorio hace parte de una cosmovisión que permite la unidad y pervivencia cultural de los pueblos, que a su vez exigen instituciones sociales y de gobierno propias. Por eso el movimiento indígena se vio en la necesidad de desarrollar una plataforma política pro- pia, independiente y diferenciada de la de cualquier otro movimiento o sector social, generando también organización propia. El primero en cosechar la semilla fue el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) en 1971; en los años siguientes se fueron conformando varios consejos regionales en los departamentos de la región Andina hasta que se realizó el Encuentro Na- cional Indígena, realizado en Lomas de Hilarco, en To- lima, en octubre de 1980; a esta reunión asistieron re- presentantes de seis consejos regionales indígenas, y eligieron un comité provisional encargado de facilitar la coordinación entre las diferentes regionales para realizar una acción conjunta en las reivindicaciones de carácter nacional.

Para esta época, en la que se presenta la separa- ción del movimiento campesino, las organizaciones indígenas empiezan a llenarse de instrumentos que les permitieran acceder a sus reivindicaciones como movimiento social que desarrolla una plataforma po- lítica propia, es ahí cuando los indígenas conocen las posibilidad de apelar a las herramientas legales que ya existían. Aunque en un primer momento el movi- miento indígena de 1970 cuestionó fuertemente la Ley 89 por su carácter excluyente, desconocedor de la plu- ralidad y diversidad cultural de la nación colombiana, rápidamente se comenzaron a observar las bondades que ofrecería el cumplimiento de la Ley en materia de protección y concesión de tierras, y en la organización de los cabildos como proyección de un gobierno au- tónomo, apegado a los preceptos de justicia y admi- nistración desde sus prácticas ancestrales, a pesar de que el cabildo haya sido una institución creada por la Colonia para asegurar el sometimiento de las peque- ñas sociedades nativas. En el caso del CRIC, durante el primer encuentro se cuestionó considerablemente

la Ley 89 por su carácter discriminatorio, señalando directamente las lesiones que causaba para la cultu- ra y supervivencia de los pueblos nativos del país. En posteriores reuniones, el CRIC la planteó como herra- mienta para avanzar en su plataforma reivindicativa, y la divulgación de las normas que reconocían derechos para las comunidades indígenas, estrategia que sirvió para encausar su lucha por tierras, con un soporte ju- rídico muy fuerte; esto fue algo frente a lo que no se pudieron oponer muchos terratenientes que atónitos observaban los logros del movimiento en el reconoci- miento de sus derechos.

La Ley 89 de 1890, a pesar de desconocer a los in- dígenas como plenos sujetos de derechos y deberes, y de tratarlos como menores de edad, entregó una herramienta jurídica para la organización de los go- biernos propios y el mantenimiento o la recuperación de tierras. A partir del primer Congreso Indígena de 1982, la organización nacional y regional realizó una lectura en la que señaló las bondades jurídicas de la