Una instancia de acción política y de exigibilidad de los DESC que han encontrado propicia las organiza- ciones defensoras de los derechos humanos y las or- ganizaciones sociales en las dos últimas décadas para denunciar ante las Naciones Unidas las violaciones de estos derechos cometidas por los Estados y otros acto- res no estatales, es la del Comité del Pidesc.
Veamos rápidamente la composición y las funcio- nes de este Comité para luego evaluar los aprendiza- jes y resultados obtenidos en la interlocución con este órgano respecto a los DESC de los pueblos indígenas colombianos.
El Comité y sus funciones
A diferencia de los otros cinco órganos de derechos humanos creados en virtud de los tratados,6 el Comi- 6 Los tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas que han incluido convencionalmente órganos de supervisión (o Comités) para hacer seguimiento al cumplimiento de las obliga- ciones contraídas por los Estados Partes son: el Pacto Interna-
té de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante el Comité) no se instituyó en virtud del Pi- desc, sino que fue creado por el Consejo Económico y Social (Ecosoc) de la ONU, debido a que los dos órga- nos a los que se había encomendado anteriormente la vigilancia del Pacto se habían mostrado insuficientes. De suerte que este Comité es un órgano subsidiario del Consejo Económico y Social, y su autoridad oficial procede de ese órgano.
El Comité fue creado en 1985 y se reunió por pri- mera vez en 1987. Hasta la fecha ha celebrado 36 pe- riodos de sesiones. El Comité se reúne en la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra (Suiza) y actualmente celebra dos periodos de sesiones al año, cada uno de tres semanas, el primero entre abril-mayo, y el otro entre noviembre-diciembre.7
El Comité está integrado por 18 expertos indepen- dientes que actúan a título personal y no representan a ningún gobierno o institución, sólo se exige de ellos tener reconocida competencia en materia de dere- chos humanos. Actualmente el Comité está integrado por 13 hombres y 5 mujeres.
Los miembros del Comité son elegidos por el Con- sejo Económico y Social para mandatos de cuatro años y pueden ser reelegidos si se les selecciona para ello. Las elecciones se realizan por votación secreta a partir de una lista de personas propuesta por los Es- tados Partes en el Pacto. En el proceso de selección se observan los principios de distribución geográfica equitativa y de representación de distintos sistemas sociales y jurídicos.
Al Comité se le han encomendado dos funciones esenciales. La primera consiste en la tarea colosal de vigilar y evaluar la aplicación del Pidesc por parte de los 154 Estados que hasta septiembre de 2006 lo ha- bían ratificado. La segunda, interpretar el texto del Pidesc, señalando doctrina autorizada sobre el con- tenido de los derechos reconocidos por el Pacto y el alcance de las obligaciones que emanan de este ins- trumento; cumple esta labor por medio de las Obser-
cional de Derechos Civiles y Políticos (art. 28); la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discri- minación Racial (art. 8); la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (art. 17); la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 43) y la Conven- ción contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (art. 17).
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CAPíTuLo 2 Recomendaciones del Pidesc
vaciones Generales,8 y de otro mecanismo regular de
interpretación conocido como los debates generales (o discusiones temáticas).9
8 Desde 1988 el Comité decidió preparar unas “observaciones generales” sobre los derechos y las disposiciones contenidas en el Pidesc con el propósito unificar la interpretación sobre la intención, el significado y el contenido del Pacto, contribuyendo con ello a clarificar a los Estados Partes asuntos importantes para el cumplimiento de sus obligaciones. Han servido observa- ciones generales para llamar la atención a los Estados sobre las carencias reveladas en muchos de sus informes, y para promover que determinadas disposiciones del Pacto reciban mayor aten- ción por parte de ellos.
Las observaciones generales son un medio decisivo para la generación de jurisprudencia sobre los DESC, y ofrecen a los miembros del Comité un método para llegar a un acuerdo consensuado sobre la interpretación de las normas incorporadas en el Pacto. Hasta la fecha el Comité ha aprobado las siguientes observaciones:
Nº 1 (1989): la presentación de informes por los Estados Partes;
Nº 2 (1990): las medidas internacionales de asistencia técni- ca (art. 22 del Pacto);
Nº 3 (1990): la índole de las obligaciones de los Estados Partes (párr. 1 del art. 2 del Pacto);
Nº 4 (1991): el derecho a una vivienda adecuada (párr. 1 del art. 11 del Pacto);
Nº 5 (1994): las personas con discapacidad;
Nº 6 (1995): los derechos económicos, sociales y culturales de las personas de edad;
Nº 7 (1997): el derecho a una vivienda adecuada (párr. 1 del art. 11 del Pacto): desalojos forzosos;
Nº 8 (1997): la relación entre las sanciones económicas y el respeto de los derechos económicos, sociales y culturales; Nº 9 (1998): la aplicación interna del Pacto;
Nº 10 (1998): la función de las instituciones nacionales de derechos humanos en la protección de los derechos econó- micos, sociales y culturales;
Nº 11 (1999): los planes de acción para la enseñanza prima- ria (art. 14 del Pacto);
Nº 12 (1999): el derecho a una alimentación adecuada (art. 11 del Pacto);
Nº 13 (1999): el derecho a la educación (art. 13 del Pacto); Nº 14 (2000): el derecho al disfrute del más alto nivel posi- ble de salud (art. 12 del Pacto).
Nº 15 (2003): el derecho al agua (arts. 11 y 12 del Pacto); Nº 16 (2005): sobre la igualdad entre hombres y mujeres. Nº 17 (2005): derechos morales y materiales de los autores (art. 5, parr. 1, lit. C del Pacto);
Nº 18 (2005): el derecho al trabajo (art. 6 del Pacto). 9 En cada uno de sus periodos de sesiones, el Comité dedica un “día de debate general” a disposiciones concretas del Pidesc, en particular a temas de derechos humanos o de otra índole que estén relacionados con los derechos de su competencia. Para estos debates el Comité ha procurado la participación de personas e instituciones con conocimientos especializados sobre
Los informes estatales sobre DESC
En atención a la función de vigilancia, el Comité está habilitado para evaluar periódicamente a cada Esta- do Parte del Pidesc. Las formas de presentación de estos informes estatales se han ido modificado para asegurar mayor efectividad en los procedimientos de reporte de los Estados y de seguimiento por parte del Comité.
Los artículos 16 y 17 del Pacto comprometen a los Estados a presentar informes periódicos al Comité por etapas en el plazo de un año desde la entrada en vigor del mismo. Luego el Ecosoc señaló un programa por el cual los Estados Parte debían presentar sus infor- mes iniciales en tres partes divididas con base en los artículos del Pacto (arts. 6 al 9, arts. 10 al 12 y subse- cuentemente, arts. 13 al 15). Estos informes iniciales se presentaban en intervalos de tres años. Sin embar- go, este método de presentación de los informes fue descartado pues no permitía tener una visión integral del grado de realización de los derechos económicos, sociales y culturales en el país. Por tal razón el Comité adoptó en 1988 un nuevo sistema, según el cual cada Estado debe presentar un informe global único en un plazo de dos años después de ratificado el Pacto, y posteriormente seguir presentando sus informes cada cinco años señalando las medidas legislativas, administrativas, judiciales y de otra índole que hayan implementado para asegurar el goce de los derechos previstos en el Pacto (Vera, 2002, p. 26).
Ante las inconsistencias, información incompleta o tendenciosa, y retrasos de los informes estatales, el Comité implementó dos estrategias: una, señalar un
los asuntos que se tratan, además de intercambiar con relatores especiales y representantes de organismos especializados de las Naciones Unidas. Se han estudiado, entre otros asuntos, el derecho a la alimentación (1989); los derechos a la vivienda (1990); los indicadores económicos y sociales (1991); el derecho a participar en la vida cultural (1992); el derecho de las personas de edad y los ancianos (1993); el derecho a la salud (1993); la función de las redes de seguridad social como medio de proteger los derechos económicos, sociales y culturales, con particular referencia a las situaciones que suponen un importante ajuste estructural o la transición a una economía de mercado (1994); la educación en la esfera de los derechos humanos (1994); la interpretación y aplicación práctica de las obligaciones que incumben a los Estados Partes (1995). Entre 1996 y 2005 debatió los proyectos de protocolo facultativo del Pacto, asuntos relacionados con el derecho al trabajo, los desalojos forzados, el derecho al agua, el papel de las instituciones defensoras de derechos humanos en el plano nacional, temas de libre comercio y derechos humanos, el derecho a la igualdad y, últimamente, el derecho a la seguridad social (2006), entre otros.
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InDígEnAS SIn DErEChoS
conjunto detallado de directrices para mejorar los in- formes presentados por los gobiernos, superando la idea de que el deber de informar es una mera forma- lidad; y dos, invitar a las organizaciones de la sociedad civil de cada país ratificante del Pidesc a preparar y presentar un informe alterno (o sombra o paralelo) que sirva para contrastar al oficial.
En la Observación General 1 (1989) expedida por el Comité en función de interpretación del Pacto, se espe- cificaron los objetivos de los informes y, en concordan- cia, el tipo y la calidad de la información requerida: 1. Asegurar que el Estado Parte emprenda un exa-
men amplio de la legislación, las normas y los pro- cedimientos administrativos, y las diversas prácti- cas nacionales para ajustarlas en todo lo posible a las disposiciones del Pacto.
2. Garantizar que el Estado Parte vigile de manera constante la situación real con respecto a cada uno de los derechos enumerados para evaluar la medi- da en que todos los individuos que se encuentran en el país disfrutan de los diversos derechos. 3. Proporcionar una base para que el gobierno ela-
bore políticas claramente formuladas y cuidado- samente adaptadas para la aplicación del Pacto. 4. Facilitar el examen público de las políticas de los
gobiernos con respecto a la aplicación del Pacto y estimular la participación de los diversos sectores de la sociedad en la formulación, aplicación y revi- sión de las políticas pertinentes.
5. Proporcionar una base sobre la cual el propio Es- tado Parte, así como el Comité, puedan evaluar de manera efectiva los progresos hechos hacia el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Pacto.
6. Permitir que el Estado Parte comprenda mejor los problemas y las limitaciones que impiden la reali- zación de los derechos económicos, sociales y cul- turales.
7. Facilitar el intercambio de información entre los Estados Partes y ayudar a comprender mejor los problemas comunes y el tipo de medidas que pue- den adoptarse para la realización efectiva de cada uno de los derechos contenidos en el Pacto.
El examen de los informes oficiales
Una vez que un Estado Parte es notificado y presenta a la Secretaría del Comité su informe, el Comité sigue un procedimiento de examen estándar:
n Ordena la traducción del informe a los seis
idiomas oficiales de la ONU.
n Paso seguido los informes de los Estados Par-
tes son examinados inicialmente por un Grupo de Trabajo anterior al periodo de sesiones del Comité integrado por cinco personas, el cual se reúne seis meses antes de que el Comité en pleno examine un informe. Tal Grupo de Tra- bajo efectúa un estudio preliminar del infor- me, nombra a un miembro para que examine específicamente cada informe, y prepara listas escritas de preguntas basadas en las disparida- des encontradas en los informes que luego se remiten a los Estados Partes pertinentes.
n A continuación se pide a los Estados Partes que
respondan por escrito a esas preguntas antes de comparecer ante el Comité.
n Hechas las aclaraciones, corresponde al Estado
en turno hacer presentación ante el Comité del informe. Las sesiones en que el Comité exa- mina el informe de un país se desarrollan por lo regular en dos días. Las delegaciones de los Estados responden a las preguntas formuladas por escrito por el Grupo de Trabajo anterior al periodo de sesiones.
n A continuación los organismos especializados
de las Naciones Unidas presentan información atinente al informe que se examina.
n Seguidamente, los miembros del Comité for-
mulan preguntas y observaciones al Estado Parte que comparece ante él. A continuación se concede un nuevo plazo a los representantes de los Estados Partes para que respondan, con la mayor precisión posible, por lo general no el mismo día, a las preguntas y observaciones que se les hicieron. Si no se responde adecua- damente a las preguntas, el Comité suele pedir al Estado Parte que le facilite información adi- cional para su examen en futuros periodos de sesiones.
n Los expertos deben haber cotejado previamen-
te el informe oficial y los “informes alternos” que aportaron las organizaciones sociales del país examinado.
n Con base en este proceso el Comité, por con-
senso de sus miembros, expide unas “observa- ciones finales” o recomendaciones.
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CAPíTuLo 2 Recomendaciones del Pidesc Los informes alternos
En el interregno de tiempo que ocupa las traduccio- nes del informe estatal, la Secretaría del Comité es- tablece contacto escrito con organizaciones sociales y no gubernamentales que trabajan en temas de DESC del país que se va evaluar en el periodo de sesiones siguiente. La Secretaría les envía a las organizaciones de la sociedad civil, además de la invitación a aportar información, algunos documentos como el informe presentado por el Estado Parte, las preguntas de acla- ración formuladas al Estado durante el examen preli- minar, y las directrices para facilitar su participación de manera idónea y con información pertinente y sucinta, basada en fuentes documentales, fidedigna y no ofensiva.
Explica el especialista Dante Vera que desde la presentación del informe de un Estado Parte, has- ta su examen por el Comité, las organizaciones de la sociedad civil pueden presentar cualquier tipo de información a la Secretaría del Comité (recortes de prensa, boletines de ONG, cintas de vídeo, informes, publicaciones académicas, estudios, declaraciones conjuntas, etc.). Esta información se incorpora al ex- pediente del país en revisión que reposa en la Secreta- ría del Comité. En los expedientes la Secretaría recoge además información de todas las fuentes disponibles (órganos de las Naciones Unidas, organismos espe- cializados, los medios de información, instituciones regionales, publicaciones académicas, la comunidad de ONG y otras). Con base en toda la información incluida en cada expediente nacional, la Secretaría prepara para el Comité una descripción del país, di- cho documento de trabajo tiene por objeto ahondar en la situación del Estado que se va a examinar, a fin de completar la información presentada por el Estado Parte en su informe.
Dice adicionalmente que las organizaciones socia- les
…pueden presentar información en relación con uno, algu- nos o todos los artículos del Pacto, en cuyo caso será útil que se atengan a las Directrices revisadas relativas a la forma y el contenido de los informes que han de presentar los Estados Parte de conformidad con los artículos 16 y 17 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Aplicando esas directrices, podrán preparar un informe paralelo cuya es- tructura se asemeje a la del informe oficial, facilitando así, el examen comparado por los miembros del Comité (Vera, 2002, p. 67).
Sobre estos referentes, las organizaciones de la sociedad civil en América Latina han ido acumulando
experiencia desde 1990 en la presentación de infor- mes alternos, que inciden directamente en las reco- mendaciones que emite el Comité a los Estados.
Las decisiones (recomendaciones) del Comité
El proceso de análisis de los informes de los Estados que han comparecido ante el Comité culmina cuando éste aprueba unas “observaciones finales”, que cons- tituyen la decisión a que ha llegado el Comité acerca de la situación de aplicación del Pacto en el Estado evaluado. Las observaciones finales se dividen en cin- co secciones: a) introducción; b) aspectos positivos; c) factores y dificultades que obstaculizan la aplicación del Pacto; d) principales motivos de preocupación; e) sugerencias y recomendaciones. Las observacio- nes finales se aprueban en sesión privada, y se dan a conocer al público el último día de cada periodo de sesiones.
Cuando el Comité ha llegado a la conclusión de que se han producido violaciones al Pacto,10 insta al
Estado Parte a que desista de toda nueva violación de los derechos de que se trate, y le señala algunas reco- mendaciones con las cuales se pueden superar las si- tuaciones internas que quebrantan los compromisos que le impone el Pidesc.