Normas básicas de legislación indígena, pp 250 y 252.

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CAPíTuLo 1 Las políticas públicas

de un ajuste a las políticas adoptadas en 1992 y a la estructura organizativa. Este proceso ha sido conocido como Ajuste Estructural” (OIA, 2006, p. 2).

Este nombre no tiene nada que ver con los planes de ajuste estructural impulsados por la banca multi- lateral; a pesar de esta desafortunada coincidencia, la OIA siempre ha tenido claro que está realizando un ajuste a sus políticas y a su estructura organizativa. El ejercicio que en un principio se observó como un ajuste al Plan de Etnodesarrollo, se complicó debido a las nociones de planeación y a las expectativas de los diversos actores participantes del proceso. Prin- cipalmente dentro de los asesores se presentaba una discusión fundamental para decidir el producto final y los propósitos del mismo:

Discutimos sobre el tipo de proceso a seguir y el documento que debía resultar del mismo, según las características de la Organización. Una tendencia planteaba que la OIA no debía construir en términos estrictos un plan de desarrollo u otro tipo de plan, que a pesar de respetar la perspectiva étnica mantuviera los lenguajes ocultos o visibles de la planeación lógica, señalada por el mundo industrializado y la banca mul- tilateral a los países del llamado Tercer Mundo. Esta tendencia considera que al ser la OIA una organización social de base no debe pensar en un proceso de planeación sino en una plataforma organizativa y reivindicativa de derechos, y a su vez, en la reconstrucción del proyecto de vida ancestral de las comunidades; el cual se realiza con un trabajo participativo y cualitativo de recuperación de la memoria y de consenso frente a resultados de cara a un proyecto político de perviven- cia social y cultural. La otra tendencia, que no niega la condi- ción de la OIA como organización social de base, privilegia las características actuales de la Organización como Asociación de Cabildos, con una naturaleza jurídica de entidad pública de carácter especial, que gracias a su capacidad de gestión se ha convertido en una institución que recibe recursos de co- operación para el desarrollo de los propósitos políticos de los Pueblos Indígenas de Antioquia (OIA, 2006, p. 7).

Con esta discusión se desarrolló la primera fase del proceso entre los años 2001 y 2002. Durante este periodo el Comité Ejecutivo y el equipo técnico ade- lantaron discusiones conceptuales y orientaron las lí- neas de un diagnóstico regional que se materializaría en el año 2003, durante la segunda fase del proceso. Para este año, el entrante gobierno departamental se propone la construcción de políticas públicas para cada uno de los grupos poblacionales. La Gerencia Indígena fue la dependencia encargada de orientar la construcción de la política. Ésta no elaboró el docu- mento técnico, entregó los recursos a la Organización para que ejecutara directamente la tarea de producir el diagnóstico regional y la proyección del texto de la

ordenanza departamental en el que estaría contenida la política pública. La OIA responde positivamente a la invitación de la gobernación y aprovecha la oportuni- dad para sintetizar los diagnósticos de las diferentes zonas y los construidos por cada programa regional. De esta forma se elaboró el Diagnóstico Regional para la política pública.

Durante la segunda fase se resolvió la construc- ción del diagnóstico y para la tercera se elaboró el do- cumento que sistematizaría el proceso. La OIA tuvo que resolver las discusiones sobre enfoques y meto- dologías de planeación definiendo un modelo propio de construcción de políticas, por lo menos con ele- mentos poco convencionales en la formulación de és- tas; fue así como se realizó la sistematización de toda la información recogida durante cinco años de ajuste estructural, presentándolo en el proyecto de ordenan- za de política pública, la misma que fue aprobada sin mayores modificaciones por la Asamblea Departa- mental mediante Ordenanza 032 del 20 de diciembre de 2004, como Política pública departamental de re- conocimiento y respeto de los derechos de los pueblos indígenas del departamento de Antioquia.

La OIA se reconoce como organización social de base de las comunidades indígenas de Antioquia, re- presentada por los gobiernos y las autoridades indí- genas. Esto implica la celebración de un pacto político entre los pueblos y las comunidades, para defender el mismo proyecto de autonomía, resistencia y cultu- ra del movimiento indígena de la región. Desde esta perspectiva, la Organización se inclina por la cons- trucción de una política organizativa, que siente las bases de la unidad, que oriente políticamente a las co- munidades y plasme expresamente la reivindicación de los derechos frente al Estado. De esta forma, la Or- ganización opta por construir la plataforma política y reivindicativa y no sacrificar su autonomía quedán- dose solo con una política pública compartida con el gobierno departamental.

Respecto al enfoque, tanto la política pública, como la política organizativa están soportadas en en- foques de planeación incorporados por el movimien- to indígena nacional desde la década de 1980, como el etnodesarrollo y el desarrollo a escala humana (Max Neef, 2000). Pero además se complementan con otros enfoques, la política pública es de reconocimiento y respeto de los derechos de los pueblos indígenas, mos- trado la primacía del enfoque de derechos, la política

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organizativa se denominó “Volver a recorrer el cami- no”, mostrando un enfoque más cultural y político vinculado a la pervivencia y resistencia de los pueblos. Además, “Volver a recorrer el camino” se constituye en la plataforma política de la Organización, insumo base para la interlocución de políticas públicas.

A diferencia de la política pública, que la entendemos como un escenario de relacionamiento con el Estado, la política or- ganizativa la concebimos como nuestro pacto político, como el acuerdo entre los pueblos para establecer organización, permitiendo la pervivencia de nuestras formas de ser y es- tar en el mundo y la apropiación de elementos que mejo- ren nuestra calidad de vida. Esto es lo que pretende nuestra Política volver a recorrer el camino; constitución política de la OIA que tiene como finalidad hacer posibles nuestros Planes de Vida. Es un instrumento para vivir bien, y así como im- plica derechos, nuestra Política Organizativa también implica compromisos; el principal es desarrollar un plan de vida des- de un modelo solidario, equitativo, colectivo, de respeto por la naturaleza y de resistencia a las trampas del progreso que destruyen la cultura y la unidad étnica de nuestras comuni- dades (OIA, 2006, p. 9).

La política organizativa es asumida por la OIA como un pacto político de organización de los pueblos indí- genas, de esta manera el modelo de planeación cambia en relación con el plan de etnodesarrollo, porque ya no se trata de un plan sino de un documento que deter- mina los propósitos políticos de la organización social y las reivindicaciones de derechos frente al Estado. Por eso es un documento más político que técnico, elabo- rado con metodologías que permiten la construcción y aprobación colectiva de los contenidos, restando im- portancia al papel del analista que tiene en este caso una responsabilidad de sistematización antes que de interpretación de información. El trabajo de agrupa- ción de problemas y de construcción del escenario deseado se realizó participativamente con represen- tantes de las diferentes comunidades en todas las su- bregiones en las que hay población indígena en el de- partamento. Con esta información los programas de la OIA agruparon variables problemáticas y alternativas, para luego convalidarlas con las comunidades, recon- ceptualizándolas y señalando enfoques y criterios de acción. El documento de política organizativa se divide en cinco líneas políticas: gobierno y administración, educación y cultura, territorio y medioambiente, salud y género, generación y familia. Éstos a su vez se divi- den en 18 componentes que son los que efectivamente se conceptualizan, se les da un enfoque, se evidencian los principales problemas y las alternativas frente a los mismos. Volver a recorrer el camino en realidad es una

sumatoria de 18 textos que también sirven para cons- truir el discurso político de la Organización frente a las diferentes temáticas que constituyen la misión de los gobiernos y la unidad indígena regional.

La discusión y comprensión de contexto fue la principal metodología utilizada durante la formula- ción de la política organizativa de la OIA. Los propios espacios de decisión política de la organización fueron habilitados durante cinco años para discutir y aprobar los productos parciales y finales que entregó el pro- ceso. Varias reuniones de junta directiva, de comités como los de planeación y administración, las asam- bleas zonales, y demás espacios políticos internos de la organización sirvieron para preparar el documento de política organizativa “Volver a recorrer el camino”, que fue aprobado en el VII Congreso Departamental Indígena, realizado en Medellín (2004), en donde cer- ca de 1300 líderes, en 20 mesas de trabajo, discutieron y aprobaron los diferentes textos. En este documento, la OIA estima que más de 3500 personas asistieron a los diferentes eventos de construcción, consulta y decisión durante los cinco años del ajuste estructural, más los cerca de 1000 indígenas que evaluaron y am- pliaron la política organizativa en el Consejo Regional de Autoridades, celebrado en el municipio de Necoclí, Urabá, en noviembre de 2006.

Pero poseer política organizativa y política públi- ca no es suficiente para el modelo asumido por la organización indígena regional. Si bien se renuncia a la construcción de un Plan de Etnodesarrollo en los términos de 1992, por una política que oriente la ac- ción político-organizativa, la perspectiva de construc- ción de planes de vida no se sacrifica, por el contrario, se fortalece. Tanto política organizativa como pública son definidas como instrumentos de gestión y desa- rrollo de los planes de vida. De esta forma el modelo de planeación asumido por la OIA coloca su centro en la construcción y materialización de los planes de vida de las comunidades, en las diferentes zonas que comprenden la división político-administrativa de la organización, definiéndolo de la siguiente manera:

Es la construcción de un pacto comunitario para la vida que deseamos. Partimos de nuestros orígenes y la cultura que hacemos viva en nuestro territorio a fin de pensar nuestra existencia en el tiempo. El Plan de Vida es resistencia a des- aparecer, desde él exigimos nuestros derechos y soñamos el futuro que queremos. Por eso, más que un simple plan, es un proceso permanente de reconstrucción de nuestra memoria, que se refunda y actualiza en los acuerdos que nos hacen ser y

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CAPíTuLo 1 Las políticas públicas sentir comunidad… El Plan de Vida es la construcción colecti-

va de metas que se vuelven posible gracias a que apropiamos y conservamos conocimientos, prácticas y fundamentos po- líticos que contribuyen a que cada día vivamos mejor (OIA, 2006, p. 7).

Esta noción particular de plan de vida desarrolla- da por la organización pretende ordenar una meto- dología para que se reconstruya el proyecto de vida desde la cosmogonía de los pueblos, y para que éstos puedan ser viables según la autodeterminación y las concepciones particulares del ejercicio de derechos por las comunidades indígenas. Esta noción plantea que un plan de vida estaría completo desarrollando tres escenarios temporales que tienen relación directa con sendos componentes.

El primer escenario consiste en la reconstrucción de la historia de los pueblos. El ser embera, tule y senú denota una forma particular de relacionarse con el mundo desde las leyes de origen, los mitos y la espiri- tualidad de cada pueblo; el propósito es que desde la reconstrucción participativa de la cosmogonía los pue- blos indígenas de Antioquia redefinan su proyecto de pervivencia y resistencia. Otro objetivo del desarrollo de este escenario es la reconstrucción del proceso de conformación comunitario. Esto debido a que no sólo son tres etnias, son 159 comunidades indígenas en Antioquia y todas tienen un proceso diferente de con- formación. A excepción del pueblo Tule, que conserva la estructura de gobierno tradicional de los saiklas en sus dos comunidades de Antioquia, el resto de etnias han venido adoptando recientemente la figura del ca- bildo, en un proceso que en la mayoría de los casos ha sido paralelo al del crecimiento organizativo y al de relación con las políticas oficiales. En el caso de los em- bera catío, de medio selvático, la figura del cabildo es apropiada en los últimos veinte años en función de los procesos de titulación de resguardos; antes los embera eran nómadas que no tenían una estructura política y social más allá de la parentela extensa, la constitución del cabildo hizo que las familias hicieran pactos sobre el gobierno y el territorio. En el caso Senú, el proceso es mucho más reciente. Debido a que su proyecto de reconstrucción de identidad étnica en zonas como el bajo Cauca antioqueño sólo empieza a consolidarse a finales de la década de 1990, la apropiación del cabildo y su vinculación al proceso organizativo regional sólo empieza en el año 2000. Estas características hacen que no sea suficiente un proceso de reconstrucción histórica como pueblos, se hace necesaria una recons-

trucción de los pactos que constituyen comunidad, una evaluación sobre las fortalezas y debilidades de este proceso, incluso el desarrollo de la pregunta de si sólo se ha constituido un espacio de gobierno y no se ha fortalecido el proyecto comunitario.

El segundo escenario tiene relación con el presen- te, en él se indaga sobre el contexto actual y las posi- bilidades y limitaciones de la pervivencia del proyecto político y cultural de los pueblos y las comunidades. En este escenario se hace una exploración sobre las condiciones sociales de las diferentes comunidades, el ejercicio de derechos y las luchas por su exigibilidad. Utilizando como filtro la política organizativa “Volver a recorrer el camino”, las zonas y las comunidades construyen sus planes de vida definiendo problemas, necesidades y acciones conforme al proyecto de las cinco líneas políticas definidas en consenso por los pueblos en su organización. En esta etapa, además de la definición de los problemas y las alternativas para lograr el pleno ejercicio de los derechos reclamados, se hace una ponderación entre los saberes propios y apropiados para generar estrategias formativas y he- rramientas técnicas que permitan la pervivencia de los pueblos y su autonomía en condiciones de digni- dad acorde con los preceptos culturales.

El último escenario tiene que ver con la proyección política de los planes de vida construidos y asumidos conscientemente por las comunidades. En éste, las co- munidades y los gobiernos definen explícitamente la plataforma reivindicativa de derechos y el proyecto de resistencia de los pueblos, a su vez, éstos serán instru- mentos de interlocución con el Estado y la sociedad en general para la definición de las políticas públicas en contextos locales. Este escenario es el futuro deseado por las comunidades en relación directa con su mate- rialización o, visto desde otro lugar, éste es la acción colectiva, la exigibilidad jurídica o la concertación vía política o planes, por medio de la cual los pueblos indí- gena hacen que el Estado se obligue al cumplimiento de los derechos reconocidos por leyes superiores y al respeto de la autonomía y la maneras particulares de concebir el desarrollo, o las alternativas a éste.

El desarrollo del modelo de construcción de polí- ticas y de planeación desde el etnodesarrollo asumido por la OIA muestra resultados en la construcción de políticas públicas regionales para indígenas, vistas és- tas como una construcción de lo público desde una concertación paritaria entre la base social organizada,

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con una plataforma reivindicativa definida y el Estado con su agenda administrativa, aunque aún no se pue- de evaluar el resultado efectivo ya que este proceso todavía está en una fase inicial. Si bien ya se ha defini- do política pública, política organizativa y un sistema de indicadores interculturales según las variables pro- blemáticas identificadas en el ejercicio de diagnóstico participativo, la construcción de los planes de vida, soporte del modelo, ha sido muy limitada. El mode- lo OIA es pretencioso en esta materia, pues pretende que cada etnia, en cada subregión antioqueña, ten- ga un plan de vida, lo que implica la construcción de ocho planes de vida. Pero esto no es todo, estos planes serían los que darían orden a la dinámica zonal, y a su vez, promoverían la construcción de 159 planes de vida en todas las comunidades, para lo cual se da un plazo de diez años, los mismos de vigencia de la políti- ca organizativa. Se espera tener los ocho planes zona- les en el corto plazo, los comunitarios ya serían volun- tad soberana de cada comunidad. Para la formación de líderes indígenas que construyan y hagan efectivos sus planes de vida la organización, en convenio con la universidad pública y la cooperación internacional viene construyendo la Escuela de Gobierno Indígena, espacio formativo con carácter de educación superior formal, que entregará herramientas para el fortale- cimiento de los gobiernos según las particularidades del proceso político, cultural y social de los pueblos indígenas de la región.

A modo de conclusión: una reflexión sobre enfoques para el observatorio

La adopción de un concepto sobre políticas públicas ha estado ligada al lugar que ocupa la relación entre sociedad civil y Estado según las corrientes de pensa- miento sociopolítico predominantes. De esta forma, la tradición establecida por Alexis Tocqueville en Nor- teamérica, de considerar la sociedad civil dentro del Estado ha sido la imperante en los enfoques de cons- trucción de políticas, que le dan el derecho al Estado a determinar metas y conductas sociales, en otras pa- labras, es el Estado el que moldea la construcción de lo público, decidiendo el tipo y nivel de participación social. Una propuesta intermedia, que concibe que las políticas públicas son responsabilidad del Estado, pero que su construcción se debe a una interacción social, ha cobrado cada vez mayor vigencia, propuesta que sigue más el enfoque establecido por la escuela

de Frankfurt de entender las relaciones entre Estado y sociedad civil en un campo de cooperación, de solida- ridad y de complementación. Desde esta corriente se da una preponderancia a la iniciativa del Estado de la que se esperan las sinergias con un “ciudadano belige- rante”, en palabras de Habermas, pero en un escena- rio lógico, reglado, en el que el conflicto político debe estar minimizado, esperando la reducción de la acción colectiva y demás acciones políticas de los movimien- tos sociales, en otras palabras, desde este enfoque se privilegian las normas jurídicas, que define el propio Estado, como escenario posible de construcción de políticas, sin importar la relación horizontal con las organizaciones sociales. Este enfoque es el que prima en la literatura nacional sobre políticas públicas.