Las tendencias recientes en relación con las políticas de fomento de la innovación ponen cada vez más énfasis en los instrumentos ligados a la demanda. Aunque no existe una única definición para el concepto, se suelen considerar políti- cas de innovación ligadas a la demanda las medidas públicas orientadas a fomentar la demanda de innovaciones, a mejo- rar las condiciones para que las innovaciones tengan mejor acogida en el mercado o a mejorar la articulación de la de- manda para estimular las innovaciones y permitir su difusión. La idea que subyace tras las teorías de estímulo de la de- manda es que, mientras normalmente la capacidad para producir innovaciones está generalizada y es flexible, en muchas ocasiones es más complejo encontrar oportunidades de mercado para las mismas. Por ello, en vez de poner el acento en el principio de la cadena de innovación, estas teorías se dirigen hacia el final de la misma: el mercado.
Instrumentos de política de demanda
Las políticas de innovación ligadas a la demanda pueden ser de distintos tipos (figura C27-1). De manera adicional a las políticas genéricas de fomento de la innovación, las específi- camente dirigidas a fomentar la innovación a través de la demanda se apoyan en instrumentos que pueden ayudar a desarrollar mercados para productos o servicios innovadores. Estos instrumentos incluyen entre otros a las compras públi- cas, las regulaciones, la definición de estándares, las políticas sistémicas como la promoción del desarrollo de mercados líderes en los que la innovación juegue un papel fundamen- tal o el apoyo a la articulación de la demanda privada y a la dinamización del consumo (frecuentemente a través de medidas fiscales).
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IV. Políticas de ejecución y financiación de la innovación
Las políticas de demanda, prioritarias en las estrategias nacionales de innovación
Tradicionalmente los gobiernos han promovido la innovación en las empresas a través de políticas de oferta, haciendo énfasis en la formación de capital humano o la inversión pública en I+D, mientras que el papel que juegan la deman- da y los mercados como inductores de innovaciones se daba por hecho. En los últimos tiempos, la demanda está reci- biendo una atención creciente. Esto no quiere decir que no fuera importante en el pasado, ya que las relaciones entre la oferta y la demanda de innovación siempre han sido un elemento esencial para definir las políticas. El elemento diferencial en los últimos años es que estas interacciones están siendo más rápidas, debido a los avances en las tecno- logías de la información y a la intervención cada vez mayor de los usuarios en el proceso innovador de algunos sectores. Además, la percepción de la importancia de la demanda en el proceso innovador es cada vez mayor.
La OCDE puso en marcha en 2008 un proyecto sobre políti- cas de innovación basadas en la demanda (Project on de-
mand-side innovation policies), realizado bajo la coordinación
del grupo de trabajo de políticas de innovación y tecnología (TIP) y el comité de industria, innovación y emprendimiento, para que sirviera como input en la elaboración de su estrate- gia de innovación. Los casos revisados en el proyecto han revelado que existía un considerable interés por este tipo de políticas. A pesar de ello, las respuestas a una encuesta reali- zada en 2010 en los países de la OCDE (figura C27-2) revelan que en las últimas estrategias nacionales de ciencia, tecnología e innovación elaboradas en muchos de ellos no figuran entre las de mayor prioridad.
Figura C27-1. Tipologías de instrumentos de política de innovación ligados a la demanda
Fuente: “Public procurement and innovation - Resurrecting the demand side. Research Policy nº36". Edler, J., Georghiou, L. (2007) y elaboración propia.
Figura C27-2. Nivel de prioridadotorgada en algunos países de la OCDE a las políticas de innovación ligadas a la demanda
Nivel de prioridad Países
Prioridad alta (8) Finlandia, España
Prioridad media-alta (6-7) Austria, Corea, Japón, Noruega, Eslovenia
Prioridad media (4-5) Canadá, Alemania, Hungría, Holanda, Suecia Prioridad baja (1-3) Dinamarca, Francia, Israel, Nueva Zelanda, Estados Unidos
Fuente: ““Demand-side innovation policies". OCDE (2010).
Instrumentos de política de innovación ligados a la demanda
Contratación pública Regulación y planificación Apoyo a la demanda privada Políticas sistémicas y mixtas
Compra de I+D (compra precomercial) Compra de bienes
innovadores
Leyes, ordenaciones, planes, normas y estándares que
produzcan innovaciones Fiscalidad favorable al consumo Articulación de la demanda privada Políticas de clusters Políticas orientadas a la cadena de valor Mercados líderes
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Implicaciones de la adopción de políticas de demanda para el sector público
La adopción de políticas de innovación ligadas a la demanda tiene varias implicaciones para el sector público. La necesidad de combinar diferentes medidas (ya sean sectoriales, orien- tadas a la oferta o a la demanda) para apoyar la demanda de innovación hace que aspectos como la buena gobernanza y la coordinación de políticas dentro del sector público sean esenciales para su éxito. La naturaleza sistémica de estas políticas implica asimismo que deben consensuarse no solo con los diferentes niveles de la Administración Pública sino también con los sectores económicos afectados y otros grupos de interés. Para implantar políticas de innovación ligadas a la demanda con éxito, es necesario establecer visiones y hojas de ruta compartidas entre el sector público y las empresas.
Las administraciones públicas juegan un papel central en la implantación de las políticas de demanda a través de los instrumentos descritos. Para asegurar la máxima eficiencia en su diseño e implantación es necesario que se inviertan recur- sos en la creación de competencias y habilidades de los empleados públicos, así como que se produzca un cambio de cultura y que se adopten cambios organizativos. También es clave incentivar la participación directa del sector público en este esfuerzo innovador, por ejemplo en la promoción de compras públicas innovadoras.
Algunas políticas de innovación ligadas a la demanda pueden correr el riesgo de ser consideradas intervencionistas en comparación con las orientadas a estimular la oferta de I+D y a intentar obtener externalidades positivas de conocimiento. También plantean retos en su diseño e implantación. La necesidad de coordinación es mayor que en el caso de las políticas tradicionales orientadas a la oferta, lo que hace necesario asegurar la coherencia entre las medidas relacio- nadas con ambas políticas. Asegurar el encaje entre la oferta y la demanda no es una tarea fácil y requiere construir puen- tes a lo largo de la cadena de valor, para lo que hace falta tiempo. Además, en muchas medidas relacionadas con las
políticas de innovación ligadas a la demanda, juega un papel
implantar las nuevas regulaciones y normas, o para crear entornos propicios a la innovación en los procedimientos de compras que favorezcan la innovación, es necesario que el sector público desarrolle nuevas capacidades.
Principios y recomendaciones para las políticas de innovación ligadas a la demanda
Las probabilidades de éxito de las políticas de innovación ligadas a la demanda dependerán de una serie de factores: las medidas tienen que tener un objetivo claro y tener en cuenta las características específicas de los sectores y merca- dos a los que van dirigidas. El nivel más adecuado para dise- ñar estas políticas es probablemente el sectorial, dado que en un sector determinado es más fácil acoplarlas con las políti- cas orientadas a la oferta.
Los mensajes y recomendaciones claves para asegurar que las políticas de demanda consiguen los objetivos para los que se diseñan son las siguientes:
PRINCIPIOS GENERALES
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Evaluar la oportunidad y la necesidad de la intervención públicaŶ
Considerar las diferencias existentes entre los distintos sectores y mercadosŶ
Acoplar y combinar las políticas de innovación orienta-das a la demanda con las dirigidas a la oferta
Ŷ
Desarrollar mecanismos para mejorar la coordinación enla administración y la participación de todos los grupos de interés
Ŷ
Establecer mecanismos de evaluación de las políticas deinnovación ligadas a la demanda
FOMENTAR LA DEMANDA PÚBLICA DE INNOVACIÓN
Ŷ
Estimular las compras públicas innovadorassituación para apoyar al proceso innovador. Por tanto, para esencial el sector público, que no siempre está en la mejor
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IV. Políticas de ejecución y financiación de la innovación
ESTIMULAR LA DEMANDA PRIVADA PARA CREAR MERCADOS
Ŷ
Proporcionar incentivos adecuados para estimular lademanda privada de innovación
Ŷ
Establecer visiones y hojas de ruta compartidas con lasempresas y los grupos de interés
Ŷ
Evaluar la conveniencia de utilizar la regulación paraestimular la innovación
Ŷ
Apoyar los efectos beneficiosos de una mayor estandari-zación
Ŷ
Utilizar las políticas de consumo y de educación comoherramientas para fomentar la innovación dirigida por el usuario.
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Fuente: “Demand-side innovation policies". OCDE (2010).