y justicia
Capítulo 7
Tercera parte:
Una estrategia
integral
Cuidar a la gente:
seguridad ciudadana
y justicia
Agradecimientos
Colaboración: Ana Daza, Andrés Dávila Ladrón de Gue- vara, Mariana Escobar, Alexandra Guáqueta, Janeth Giha, Carmen Elena Lenis, Graciela de Lozano, María Victoria Llorente, Germán Nova, Gloria Ospina (coronel), Juan José Páez, Otty Patiño, Julie Ester Plata, María Eugenia Pinto, Alfredo Rangel, Adalgisa Reyes, Jairo Hernando Ricaurte Rozo (coronel), Mauricio Rubio, Andrés Soto, Gilberto Toro y Andrés Vergara.
Recuadros: Antanas Mockus, Enrique Peñalosa y Martha Lucía Ramírez.
D
ijimos que el primer escalón del desarrollo humano es la seguridad humana. Por eso, el primer deber del Estado es proteger la vida e integridad física de sus aso- ciados —y en esto consiste el pacto mínimo de ciudadanía. En el evento de una agresión injusta desde el exterior, esa obligación recae sobre las Fuerzas Militares, que, den- tro de las normas del dih, han de repeler el ataque. En el caso de un conflicto interior, sin embargo, es preciso distin- guir entre personal uniformado en situación de combate y personal no uniformado o fuera de combate. El primero pue- de y debe ser objeto de acción militar estricta, esto es, de acciones encaminadas a lograr su derrota o su captura. El segundo, no combatiente, requiere de una previa identifica- ción y confirmación de su carácter de delincuente. Y así, mientras la primera tarea es propia de las Fuerzas Armadas, la segunda inicialmente recae sobre el sistema de justicia penal. Por tanto, en un conflicto interno, los conceptos “se- guridad” y “justicia penal” están indisolublemente unidos. Este capítulo lo reconoce así y en consecuencia trata de am- bos asuntos o “sectores” como un todo integrado.En términos normativos, el Informe sostiene que, mien- tras se ciñan al derecho, los actos de combate de la fuerza pública son justos: como argumenta el Capítulo , tanto la guerrilla como el paramilitarismo carecen de jus ad bellum y son injustos; la respuesta armada del Estado está enton- ces bien justificada. Ante no combatientes, sin embargo, la carga de la prueba recae sobre el Estado: él debe demostrar que el sospechoso en efecto incurrió en un delito o cadena de delitos que —a los efectos presentes— incluiría delitos políticos (rebelión, sedición, asonada); para ser justas, estas otras actuaciones del Estado necesitan del debido proceso y de la plena prueba judicial.
La seguridad-justicia es un “bien público” es decir: tan- to la seguridad como la justicia son servicios que el Estado
debe proveer para todos los asociados. Si sólo diese segu- ridad a un sector de la población, el sector excluido saldría del pacto mínimo de ciudadanía, vale decir, no formaría parte de tal “Estado”; éste sería, recordemos a Nozick, otra “aso- ciación privada de protección”, un ente que “sólo protege a quienes pagan por ello, porque carece del poder monopólico para anunciar que castigará a quien haga uso de la fuerza sin autorización expresa, lo cual es condición necesaria pa- ra la existencia del Estado” (Nozick, : ). Y en cuanto a la justicia, el punto es aún más obvio: si sólo existe justicia para unos, para los otros sólo habrá injusticia.
Es más: una justicia a medias no es justicia y una seguri- dad a medias no es segura. La seguridad-justicia es un bien público en cuya prestación el Estado está obligado a hacer el máximo esfuerzo de calidad y cobertura. No es posible, por supuesto, que estos servicios funcionen sin falla algu- na; pero en medio de sus restricciones (por ejemplo, fisca- les) y sus dificultades (por ejemplo, la degradación del con-
flicto) el Estado colombiano debe sin duda avanzar hacia la cobertura universal y la prestación integral de este servicio. Tal enfoque integral de la seguridad-justicia como un bien indivisible tiene a su vez tres grandes implicaciones:
• Que las varias entidades que conforman el sistema de seguridad y justicia penal (en adelante, ssjp o simplemente el Sistema) cubran todas las funciones requeridas y de modo balanceado.
• Que haya coordinación o concertación entre las entida- des del Sistema y, en especial, que las reformas instituciona- les de cada una se acoplen al interés del conjunto.
• Que los diversos beneficios y costos asociados con el ssjp se distribuyan de manera equitativa entre los ciudadanos.
Este capítulo se propone mirar nuestro ssjp desde esas tres perspectivas. Tras aclarar algunos referentes básicos en la sección A, las secciones siguientes se ocupan de evaluar 153
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el desempeño del Sistema y de sus varios componentes en relación con aquellos tres criterios, para concluir con una síntesis de las recomendaciones. El primero de los criterios —balance funcional— es el que tiene implicaciones más di- versas para el Sistema; por eso se distinguirán tres tipos de desbalance y a cada uno se dedicará una sección separada; anticipemos, para guía del lector, que los tres tipos de des- balance se manifiestan respectivamente en:
• Confusión misional. En algunos casos, la presión del conflicto armado hace que la entidad asuma funciones que no le corresponden, lo cual acaba por desvirtuar su natura- leza.
• Función desatendida. En otros casos, la entidad o enti- dades no logran cumplir con una o más de las funciones pa- ra las cuales fueron creadas.
• Función sobreatendida. En otros casos, la entidad o enti- dades dedican un exceso de esfuerzos o recursos para cum- plir con determinadas funciones.
Aunque a veces los tipos no se dan puros, el Cuadro . presenta un listado inicial de las situaciones que más se acer- can a cada categoría y que serán miradas en las secciones B, C y D.
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de vista, sin pretenderlo, resulta ser más bien novedoso: la estrecha interdependencia entre las funciones y las entida- des del Sistema no ha sido reconocida en el diseño ni en la ejecución de las políticas de seguridad y justicia para aten- der al conflicto armado; las responsabilidades tienden a segmentarse de manera difusa, lo cual afecta seriamente la eficacia, cobertura y calidad del servicio, desperdicia recur- sos escasos y dificulta la necesaria dirección coherente del Sistema (clave ésta de la salida al conflicto, como dijeran los capítulos y ).
A. Algunas referencias básicas
1. El Sistema de Seguridad y Justicia Penal
El Gráfico . es un organigrama del que aquí hemos llamado
ssjp, que incluye el más convencional “sistema de justicia
criminal” y la denominada “fuerza pública” por la Consti- tución colombiana (artículo ). Así entendido, el ssjp involucra a las varias ramas del poder público:
• La Rama Ejecutiva, en cabeza del Ministerio del Inte- rior y Justicia, es responsable de formular la política criminal y penitenciaria, así como de administrar el sistema carcela- rio. El Ministerio de Defensa traza la política de seguridad; las ff mm, la policía nacional y el das ejecutan sus directri- ces en las áreas de incumbencia respectivas.
• La Rama Legislativa, que adopta las leyes y puede ejer- cer control político sobre el Gobierno.
• La Rama Judicial, que en asuntos penales está integra- da por la Fiscalía General de la Nación (fgn), el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (inmlcf) y los jueces penales de distinta jurisdicción o competencia; su papel es investigar y juzgar los delitos.
• El Ministerio Público encargado de vigilar la gestión publica a través de la Procuraduría General de la Nación (pgn) y la Defensoría del Pueblo (dp).
2. Información: disponibilidad y acceso
Al elaborar este capítulo se encontró una especial dificultad metodológica, que por sí misma amerita una reflexión y una recomendación sustantivas: la notable escasez de informa- ción y estudios rigurosos sobre un asunto de altísimo inte- rés público.
Cuadro 7.1 Manifestaciones de la falta de balance funcional en el ssjp
Tipo de desbalance En seguridad En justicia
Confusión misional Policía Fiscalía (Seccion B) Fuerzas Militares
Función desatendida Coordinación de inteligencia Justicia especializada (Sección C) Vigilancia rural Ministerio Público
Relación con la comunidad Investigación criminal Función sobreatendida Cooperación internacional
(Sección D) Protección de infraestructura Conflictos sencillos Policía judicial a militares Criminalización
Fuente: INDH, 2003
Sin entrar por ahora en los detalles, digamos que el men- saje central del capítulo cabalmente consiste en la visión de
sistema; esta idea-guía del desarrollo humano nos servirá
tanto para evaluar la cobertura y calidad actuales del ssjp como para sustentar las propuestas de acción. Y este punto
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En efecto: las estadísticas y análisis sobre justicia y seguri- dad tienden a ser fragmentarios, a estar dispersos entre en- tidades, oficinas e instancias, a ser de uso reservado o “con-
fidencial” sin merecerlo, y a no inspirarse en una visión sistémica. Una cultura formalista, que privilegia las normas sobre los resultados, dificulta la evaluación, la planeación y la propia comprensión del Sistema. Brillan por ausencia las referencias al nexo entre seguridad y justicia penal, tanto como faltan las mediciones tocantes a insumos, costos, cali- dad y eficiencia del servicio, vale decir, las necesarias para una gestión bien fundada o para una rendición de cuentas adecuada.
Tal estado de cosas no es accidental sino un reflejo del mal diseño institucional. Como apuntó el Capítulo , nuestro sistema político reparte en “compartimentos estancos” las distintas esferas de la gestión pública, y en este caso delegó a la fuerza pública el manejo del “orden público” y a los juristas el manejo de la Rama Judicial. Estos dos comparti- mentos hablan idiomas distintos entre sí, e igualmente her-
Gráfico 7. 1 Mapa institucional del sistema
Fuente: INDH, 2003.
méticos para el administrador, el planificador, el analista de procesos y —en especial— para el ciudadano medio u “opi- nión pública”. Con esto, los problemas y dilemas propios de la seguridad y la justicia quedan por fuera del escrutinio y el debate públicos, es decir, quedan por fuera de la políti- ca. La falta de información comprensiva y comprensible es a la vez una consecuencia y un refuerzo del mecanismo que despolitizó, en el mal sentido de la palabra, el manejo del conflicto.
Mejorar la cobertura, oportunidad, calidad y valor analí- tico de la información sobre el ssjp y sus resultados es la primera —y nada trivial— recomendación del Informe en esta materia. Dijo Clemenceau que la guerra es demasiado seria para dejarla en manos de los generales; añadamos aquí que la justicia es demasiado seria para dejarla en manos de los abogados. Los generales (y los abogados) serán los pri- meros en agradecer que la sociedad colombiana se haga cargo, por fin, de sus inquietudes y sus necesidades.
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3. Lecciones de la experienciainternacional
Análisis comparados de campañas contrainsurgentes adelan- tados en países tan distintos como Malasia, Kenya, Italia, Fi- lipinas e Irlanda del Norte, han hecho evidente la validez del enfoque integral o sistémico. Cada uno de los componentes del que aquí hemos llamado ssjp —y su articulación cuida- dosa— resultaron ser fundamentales para el triunfo de aque- llas estrategias. En todos los casos de éxito fue la política la que condujo el proceso e integró el Sistema; en todos los ca- sos, lo militar actuó con sujeción a lo político y en todos los casos, el triunfo dependió de que el Estado ganara la confian- za de la población. En términos más específicos, cabe decir que la experiencia mundial enseña dos grandes lecciones:
a. Una respuesta integral
El modelo contrainsurgente que demostró mejores resulta- dos durante la segunda mitad del siglo xx fue el de los britá- nicos, desarrollado a partir de Malasia y otras experiencias. El rasgo distintivo de este modelo es anteponer lo político a lo militar, en contraste con el enfoque adoptado por Esta- dos Unidos en Vietnam y Afganistán, donde prevaleció el segundo componente.
La respuesta del Estado ante el conflicto debe partir pues de una estrategia que valore y atienda cada componente del
ssjp y establezca entre ellos buenos mecanismos de coordi-
nación. La estrategia debe fijar tanto los objetivos globales como las responsabilidades de cada institución. Según Thompson (), una estrategia así economiza esfuerzos y establece un adecuado equilibrio entre medidas civiles y operaciones militares.
También es importante definir un liderazgo que convo- que y oriente los esfuerzos de las instituciones del Sistema, capaz de comprender y de incidir sobre las variables políti- cas, económicas, militares y sicológicas que marcan rumbo al conflicto. Las élites deben ponerse a la tarea de encontrar una definición clara y rigurosa de qué significa la “victo- ria”, para a partir de ella deducir un orden de prioridades, unos recursos y un “plan de juego” que enmarque las ac- ciones de cada entidad o instancia dentro del Sistema.
Con el fin de evitar un impacto limitado o desequilibra- do de la asistencia internacional, el gobierno debe estable- cer las áreas donde requiere de cooperación en función de
sus necesidades y, por supuesto, de los intereses de la con- traparte externa.
El área de coordinación quizá más difícil pero también más importante es la de levantar, analizar, diseminar y utili- zar información de inteligencia. En particular, el subsistema de inteligencia debe ser capaz de prevenir el avance político de la insurgencia o el paramilitarismo, pues una guerra irre- gular depende en último término de la fuerza política.
b. Apoyo de la población
Además de neutralizar la acción militar de los rebeldes, un objetivo esencial en la campaña es ganar el apoyo de la pobla- ción, a partir de la presencia institucional y simbólica del Estado. La batalla por los corazones y las mentes empieza por persuadir a la comunidad de que su interés está del lado del Estado. Y éste a su vez debe privar a los insurgentes de todas aquellas formas de apoyo que necesitan de la pobla- ción, es decir, suministros, movilidad, información y volun- tad de triunfo (Dixon, : ).
Un movimiento insurgente o paramilitar sólo puede ser derrotado a partir de buenas prácticas de gobierno que atrai- gan el apoyo popular. En tal sentido afirma Thompson () que es preciso mostrar diferencias entre las zonas controla- das por el Estado y aquellas bajo dominio enemigo, gracias a una administración eficiente y transparente.
En la doctrina británica el papel del ejército en el esfuer- zo contrainsurgente es limitado porque a la policía, por ser una fuerza localizada, le es más fácil establecer relaciones con la comunidad, es más efectiva en recolectar inteligen- cia, se muestra más sensible a la opinión local, ayuda a crear una imagen de normalidad, puede ser más económica que el ejército y está mejor entrenada para el futuro papel de mantener la paz (Dixon, : ).
Quienes estudian la experiencia internacional coinciden en la importancia de contar con una legislación adecuada para hacer frente a la insurrección o el paramilitarismo, lo cual supone limitar algunos derechos ciudadanos. Sin em- bargo, también llaman la atención sobre la necesidad de balancear tales medidas con la ya dicha prioridad de cons- truir confianza y ganar apoyo de la población; si las normas de excepción desbordan el Estado de derecho, el resultado puede ser ahondar la desconfianza en el gobierno y sus agen- tes (Hoffman y Morrison, ).
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Foto 7.2 Las caravanas Vive Colombia han sido parte importante de la estrategia del gobierno Uribe para recuperar la industria del turismo interno.
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B. La confusión de misiones 1. Policía Nacional
Una de las primeras víctimas del conflicto armado fue la po- licía, que en efecto descuidó enormemente su función preven- tiva para dedicarse a las tareas reactivas. Según el artículo de la Constitución, la policía debe mantener las condicio- nes necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y asegurar que los habitantes vivan en paz. Su mi- sión fundamental es “contribuir a satisfacer las necesidades de seguridad y tranquilidad públicas, mediante un efectivo servicio, fundamentado en la prevención, investigación y control de delitos y contravenciones” (Policía Nacional, ). Por ende, sus responsabilidades básicas son:
La actividad de la policía en el mundo presenta grandes varia- ciones porque su labor responde a las necesidades de cada contexto y, por tanto, se ha adaptado a distintas concepciones de seguridad, ley y orden.
En los países anglosajones y en Europa Occidental la poli- cía tiene un claro tenor civil, que es evidente en sus funciones, estructura, doctrina y organización. Por el contrario, las poli- cías latinoamericanas tradicionalmente han tenido un carácter militar donde predomina la función de mantener el orden y hacer cumplir la ley mediante el uso de la fuerza. Sin embargo, el auge de los principios democráticos y la influencia de ideas como los derechos humanos, la transparencia y la justicia, han forzado cambios en la forma como se desarrolla la actividad policial.
Los cuerpos de policía europeos y anglosajones pueden considerarse policías modernas porque reúnen tres caracte- rísticas (Frühling, ): i) son entidades de carácter público, es decir dedicadas a la protección igualitaria de la ciudadanía; ii) su personal es civil y profesionalizado vale decir, sujeto a procesos rigurosos de selección, formación y promoción, y iii) pueden hacer uso de la fuerza pero de modo claramente
limitado; por ejemplo en Inglaterra los policías no pueden portar armas de fuego.
Los cuerpos de policía latinoamericanos a menudo no reú- nen aquellas condiciones. Primero, porque aunque se los define como entes públicos, de hecho dan mejor protección a los estratos altos que al grueso de los ciudadanos. Segundo, porque no están bien profesionalizados, dado que usan crite- rios particulares y subjetivos para la escogencia y manejo del personal. Tercero, porque no son cuerpos realmente civiles sino semimilitares, lo que da pie al uso excesivo de la fuerza y en ocasiones a la inobservancia de los derechos ciudadanos.
Por estas debilidades, sumadas a las frecuentes denuncias de corrupción, en casi todos los países de América Latina se han puesto en marcha procesos de modernización de la poli- cía. Los resultados parecen haber sido más exitosos en los países centroamericanos donde la reforma fue enmarcada en el contexto de posconflicto y fortalecimiento de la democra- cia. Sin embargo, las reformas han sido más difíciles en Co- lombia, Brasil o Argentina, por la rigidez de las estructuras políticas y la situación de orden público.
Los procesos de modernización y reforma de la policía en general se proponen cinco grandes objetivos. El primero es
RECUADRO 7.1
Tendencias actuales de policía*
• Preventiva: vigilancia urbana y rural.
• Reactiva: control de la criminalidad en calidad de poli- cía judicial; llevar a cabo la fase preliminar de la investiga- ción de los delitos y actuar como auxiliar de la justicia y apoyo a la Fiscalía. Posee grupos especializados contra de- litos prioritarios tales como narcotráfico y secuestro. El avan- ce en el área de inteligencia fue decisivo para desmantelar los carteles del narcotráfico durante los , y a partir de en- tonces la institución asumió una actitud más proactiva (Re- cuadro .).
Un segundo impacto del conflicto interno sobre la poli- cía fue militarizarla en cuanto a su estructura de mando y la formación de sus cuadros. En tiempos de La Violencia, la entidad estaba adscrita al Ministerio de Gobierno y los cuer- pos locales dependían de gobernadores y alcaldes. Para ais-