Capítulo 6
El desarrollo humano:
salida del callejón
L
a Primera Parte de este Informe mostró la gran complejidad del conflicto armado en Colombia. Por eso mismo su atención requiere de un conjunto balanceado de políticas, no de medidas puntuales o simplistas. Y éste, pre- cisamente, es el toque distintivo del desarrollo humano: a diferencia de los enfoques convencionales, aquí se trata, re- cordemos, de lograr sinergias entre distintas estrategias y programas.Sobre la base del diagnóstico ya hecho, este capítulo iden- tifica los tipos de políticas que pueden aplicarse para evitar la ampliación del conflicto armado, restarle intensidad, mini- mizar sus daños, acabarlo más pronto y con menor trauma- tismo. La sección A precisa cuáles son las facetas principa- les del conflicto, o sobre cuáles variables habrían de incidir las políticas públicas. La sección B muestra las limitaciones del enfoque convencional y sugiere las bases de un enfoque alternativo para salir del conflicto. La sección C enumera los varios instrumentos de política que habrían de emplear- se ante el conflicto, desde la perspectiva del desarrollo hu- mano. Los capítulos de la Tercera Parte entrarán en algún detalle sobre cada uno de tales instrumentos o líneas de po- lítica.
A. Un desafío con ocho caras
“Cualquier afirmación breve es falsa, salvo, tal vez, ésta”. La célebre observación de Robinson a propósito de la teoría económica vale también para el conflicto colombiano: to- das las “guerras internas” son complejas, pero la colombia- na lo es especialmente, y por eso yerra quien la reduce a una cualquiera de sus facetas. En efecto, según quién mire y cómo mire, el “caso” de Colombia puede ser tomado como un ejemplo de insurgencia comunista, o de balcanización en- tre ejércitos privados, o de guerra económica, o de alzamien-
to del campo contra la ciudad, o de narcoguerra, o de las llamadas “nuevas guerras”, o de otros varios tipos de con-
flicto interno. Y esta complejidad peculiar de este “caso” viene de al menos tres circunstancias singulares:
• Una, la duración excepcional de los enfrentamientos:
años de guerra sostenida (o años, o hasta más, según se haga la cuenta) son un récord mundial o, en todo caso, son suficientes para que el conflicto se haya “contaminado” de los más diversos factores y procesos.
• Otra, la variedad de regiones donde transcurre la gue- rra: en selvas, llanuras y montañas; en ciudades, pueblos y aldeas; en minifundios, haciendas, resguardos y baldíos; en zonas de vocación minera, agrícola, comercial e industrial; en áreas despobladas o habitadas, caribes, andinas y llaneras, fronterizas, periféricas y centrales; regiones sin Estado o con Estado, viejas y nuevas, con distintas historias, culturas dis- tintas y distinto perfil étnico.
• Y otra, la multiplicidad de los actores armados: guerri- llas que profesan todas los matices del marxismo, autodefen- sas y paramilitares de todos los orígenes, narcotraficantes de todos los tamaños, delincuentes comunes metidos de por medio y los diferentes cuerpos de la fuerza pública.
Para ordenar sin negar aquella complejidad, el Gráfico . propone una representación esquemática del conflicto co- lombiano. Sobre la base de los capítulos anteriores, podría decirse que el conflicto surge cuando ciertos grupos acogen un proyecto político que desborda el marco de la lucha elec- toral (punto del Gráfico .) e intentan imponerlo por la vía militar (punto ). La falta de condiciones contextuales para el triunfo insurgente y la presencia de factores que difi- cultan su derrota en el campo de batalla, tienen como pri- mer efecto la hipertrofia del aparato militar (destacado en el Gráfico .). Incapaz de tomarse el poder político pero do- tado de poder bélico, el grupo inicia un proceso de expan- 141
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sión hacia regiones donde puede encontrar alguna base so- cial () o puede hacerse con nuevas riquezas (). Con este giro de lo nacional hacia lo local, el grupo tiende a actuar co- mo un poder territorial en competencia con otros grupos () y se acentúan las motivaciones “privadas” —o “no polí- ticas”— de sus miembros (). El resultado es la creciente degradación del conflicto () que, en lugar de traer los cam- bios políticos deseados, produce el deterioro del desarrollo humano ().
—Un poder territorial ()
—Un autor de violencia degradada ()
y por ende
—Un freno al desarrollo humano ()
Brevemente aclaremos que proyecto político significa que el grupo actúa en función del poder, no necesariamente que tenga una ideología coherente, convincente, popular o facti- ble. El aparato militar es una burocracia armada, con im- plicaciones de tipo logístico, cultural y organizativo. Que el grupo sea actor en conflictos sociales quiere decir que repre-
senta / pretende representar los intereses de un sector de población, o en todo caso que altera con sus armas la evolu- ción de las luchas sociales. Cazar rentas significa valerse de la fuerza para obtener recursos económicos. Bajo modo de
vida denota el universo de motivos privados o “no políti-
cos” para ingresar o permanecer en el grupo armado. poder
territorial es el control “paraestatal” que se ejerce sobre los
pobladores de una zona. Violencia degradada son los crí- menes atroces o infracciones al dih. Y desarrollo humano es el aumento de las opciones disponibles para la gente.
Para la buena comprensión y tratamiento del esquema es necesario hacer algunas precisiones:
• Incidencia variable de los factores. En tanto “historia”, recordemos que la velocidad y caracteres del proceso cam- bian con el actor armado y con la zona. En tanto “estratigra- fía”, notemos que el peso relativo de los ocho factores cam- bia de grupo a grupo y de región a región.
• Complejidad de todos los actores. La complejidad es cuestión de grados, pero se extiende a todas las partes en conflicto (Farc, eln, auc...). Incluso de la fuerza pública cabe decir que a su propia manera: (i) encarna un proyecto político (mantener el orden vigente); (ii) es una burocracia o apara-
to militar; (iii) incide sobre los conflictos sociales (en parti-
cular aquellos que la ley ha “criminalizado”); (iv) presiona por salarios y recursos fiscales (cazador de rentas); (v) es una profesión u oficio que se adopta por toda suerte de moti- vos privados (modo de vida); (vi) a menudo actúa como po-
der territorial enfrentado a otros actores armados, y (vii) al-
gunos de sus miembros practican la violencia degradada, con lo cual (viii) dañan el desarrollo humano.
• Interacción de los factores. Los ocho estratos no son impermeables, sino que se condicionan e imbrican mutua- mente. Y las interacciones tienen sentidos muy distintos: de refuerzo (las rentas, por ejemplo, tienden a fortalecer el
-
El esquema anterior puede entenderse como una histo- ria abreviada y como una “estratigrafía” o caracterización sintética de cada uno de los actores armados:
• En tanto “historia”, se diría que el conflicto en su con- junto y, más aún, que cada grupo armado recorrió, con va- riantes, la ruta indicada arriba. De lo político a lo militar (o viceversa en el caso de las auc), a la regionalización en bús- queda de apoyos sociales y riquezas, a la guerra territorial y su “privatización”, hasta parar en acciones degradadas.
• En tanto “estratigrafía”, señalaría que el conflicto y sus actores son un revuelto de los varios elementos del Gráfico
.. En efecto, el diagnóstico de la Primera y la Segunda Parte permite afirmar en este punto que cada grupo armado es
simultáneamente y en un distinto grado:
—Un proyecto político ()
—Un aparato militar ()
—Un actor en los conflictos sociales de la región ()
—Un cazador de rentas ()
—Un modo de vida ()
Gráfico 6.1 Un esquema del conflicto colombiano Proyecto político (1) - Militar (2)(1) - Militar (2)(1) - Militar (2)(1) - Militar (2)(1) - Militar (2)
↓ ↓
(Regionalización)
↓
Base social (3) Recursos económicos (4) Poder territorial (5) Opción privada (6)
===============================
Degradación (7)
↓
Deterioro del desarrollo humano (8)
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aparato militar), de contradicción (las infracciones al dih tienden a dañar el proyecto político), de limitación (el mili- tarismo a limitar la representatividad en conflictos sociales) y así sucesivamente. Estas interacciones cambian, por lo de- más, con la situación específica del actor y la región, su- mando complejidad al conflicto colombiano.
• Individuo y grupo. Los varios factores o motivaciones conviven y se mezclan en el interior de cada organización armada, y en este sentido vale decir que el grupo como tal busca, digamos, poder político o riqueza fácil. Pero los indi-
viduos que forman la organización pueden no ser concientes
de todos esos motivos, pueden no compartirlos, pueden darles distintos énfasis y por supuesto, pueden añadir otros motivos personales (“modo de vida”). Esta anotación impor- ta por varias razones: para entender que en cada organiza- ción hay matices o “líneas” (“política”, “militar”...); para distinguir grados de responsabilidad o culpabilidad indivi- dual; para hacerse cargo de que dis-
tintas políticas o medidas tendrán más o menos eficacia sobre distintos in- tegrantes del grupo armado.
Con base en estas precisiones, se
puede concluir que es la mezcla cambiante de factores o “caras” la que le da al conflicto colombiano su especial com- plejidad, su singular persistencia, su diversidad de arenas, su multitud de expresiones. También, en mucho, esto ex- plica el poco éxito que hasta la fecha han mostrado los in- tentos de alcanzar la paz y en todo caso sustenta el llamado a emplear una terapia comprensiva o integral.
Y acá volvemos sobre el mensaje central de este Informe. Al fracaso de los actores armados, insistamos, corresponde el fracaso del Estado y las élites colombianas: no haber podi- do prevenir el conflicto ni haber podido resolverlo en tantos años. Como argumenta el Capítulo , sólo con una perspecti- va integral, con un fuerte sentido de lo público, con un ha- cerse cargo del asunto, con una clara voluntad de inclusión, con un tratamiento justo de “la otra Colombia”, con una limpieza de los poderes regionales, con un pleno respeto al Estado de derecho y con una respuesta desde el núcleo del sistema político será posible construir una paz firme y dura- dera. Las élites de Colombia necesitan adoptar una actitud grande, una mirada integral y trabajar de modo concertado hasta librarnos del monstruo de ocho caras.
B. Nueve fuentes de fracaso y sus lecciones
Para ver las implicaciones prácticas del esquema anterior, tomemos como referencia el enfoque o actitud convencio- nal que ha predominado en Colombia respecto del conflic- to. Obviamente, se trata de una simplificación deliberada, que en modo alguno pretende ignorar la gran diversidad de políticas, acentos, episodios y aun, de resultados, que en efecto se han dado en medio siglo de esfuerzos por la paz. Nuestra simplificación, sin embargo, no es caprichosa sino que escoge y acentúa aquellos rasgos que muestran más cla- ramente el contraste entre dos “estilos” o formas de abor- dar un problema, un recurso de método conocido como de “tipos ideales” (Weber, : ss).
La primera columna del Cuadro . enuncia nueve ca- racterísticas sobresalientes del “estilo” o actitud convencio- nal hacia el conflicto armado colombiano y las contrasta con
otras tantas características de una estrategia fundada en el desarrollo humano. Las características en cada lado se aso- cian y refuerzan entre sí, de suerte que resultan dos “perfi- les” bien distintos. Y todo esto —repitamos— sin ignorar que en el mundo real se dan grados, matices o combinacio- nes de ambos “tipos ideales”. Comentemos un poco cada pareja de rasgos:
Podría decirse que el conflicto surge cuando ciertos grupos acogen un proyecto político que desborda el marco de la lucha electoral e intentan imponerlo por la vía militar.
Cuadro 6.1 Dos estrategias frente al conflicto colombiano
Convencional Desarrollo humano
Monofacética Polifacética Grupo Grupo e individuos Indignación Indignación y análisis Derrota o acuerdo Varias líneas de acción Sucesivas/pendulares Simultáneas/complementarias
Enemigo prioritario Enemigos simultáneos Acabar Paliar, acabar y prevenir Solución definitiva Solución gradual
Nivel nacional Niveles nacional y local
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1. ¿Cuántos rostros?
El colombiano del común ve apenas una cara de cada grupo armado; según cuáles sean su experiencia personal, su ideo- logía, sus fuentes de información, su origen social o su im- presión más reciente, tilda a la organización respectiva de “terrorista”, “revolucionaria”, “criminal”, “mal necesario” o “fruto de la injusticia reinante”. Distintos estudiosos, por ejemplo, de las Farc, la ven básicamente como un hecho campesino, o un ejército, o un cartel, o un movimiento po- lítico. Y esta visión parcial se extiende al plano estratégico, cuando se afirma, digamos, que “acabar con el narcotráfico acabará con la guerra”, o que “la salida es negociar”.
Repitamos que esas —y otras más— son verdades par- ciales y que el error está en creerlas excluyentes, porque al hacer caso omiso de alguno de los rostros del conflicto es- tamos renunciando a los correspondientes instrumentos de política que pueden ayudar a corregirlo.
2. ¿Cuántos actores?
La actitud anterior corre pareja con la tendencia a percibir al actor armado como una unidad compacta, e incluso a per- sonalizar sus actuaciones (por ejemplo: preguntarse si la gue- rrilla es “sincera” o el Estado es “sincero”, cuando la sinceri- dad es una virtud de individuos pero no de organizaciones). Por supuesto que cada actor armado tiene cierta unidad y ciertos caracteres distintivos que las políticas públicas han de tener muy en cuenta. Pero dentro de cada “actor” coexis- ten además varios “actores”, cuya naturaleza, motivaciones y hasta debilidades deben ser objeto de estudio y actuación deliberada por parte del Estado. Nos referimos, en especial, a las “líneas” que dividen cada grupo y, más aún, a los indivi-
duos que a distinto título forman parte o apoyan las accio-
nes de los grupos armados.
3. ¿Censurar o entender?
La guerra, en efecto, no es una abstracción, sino una reali- dad brutalmente humana. Sus “actores” son personas con- cretas, campesinos casi todos, niños en muchos casos, arras- trados por las mil circunstancias de la vida a matar y morir por causas que con los años se fueron confundiendo y que no siempre comprenden o valoran. Eso no los perdona:
cualquiera sea el pesar personal del combatiente, lo supera con creces el dolor de la víctima porque esta guerra es in- justa y degradada.
Lo cual evoca otra diferencia entre ambos “tipos idea- les”. El ciudadano corriente, los medios masivos y el discur- so político expresan ante todo la indignación merecida por las atrocidades abismales del conflicto. Con razón: ninguna política pública podría edificarse sin repudiar de entrada las infamias de cualquier actor armado. Pero el repudio éti- co no basta para fundar una estrategia eficaz y productiva: es preciso entender —y entender fríamente— los motivos, las conductas y (por ende) las estrategias de los involucrados. Para entender —que no es justificar— las conductas aso- ciadas con la violencia es preciso “ponerse en los zapatos” de cada actor, mirar las cosas desde su punto de vista. Por eso en este Informe adoptamos el “supuesto de racionalidad del actor”, según se le conoce en la academia. Y en este punto estamos obligados a unos ciertos rigores conceptuales:
• Por “racionalidad” se entiende que el actor adapta los medios de los cuales dispone a los fines que persigue. Di- chos fines no necesariamente son aceptables desde la ética, no necesariamente son compartidos por el analista y no son siempre los que “objetivamente” le convienen al actor. Tam- poco es necesario que los medios sean “objetivamente” ap- tos para lograr el fin, o sea que el actor puede pecar por ignorancia o error sobre la relación “técnica” o “verdadera” entre los medios que emplea y el fin que pretende.
• El postulado de racionalidad se extiende a todos los afectados por el conflicto: no sólo a las organizaciones arma- das y sus miembros, sino también a las víctimas actuales o potenciales de los hechos violentos, a las comunidades loca- les y a las autoridades. Por ejemplo: es racional que el gru- po armado practique el terror (como se dijo en el Capítulo
); es racional que el campesino desempleado ingrese a la guerrilla o a las autodefensas; es racional que el secuestrado pague rescate; es racional que el finquero expoliado finan- cie a los paramilitares; es racional que la comunidad intente dialogar con el “comandante”; es racional que el alcalde se haga querer de todos los vecinos; es racional que la policía del pueblo se encierre en su cuartel, y es racional que el pre- sidente pida ayuda extranjera.
• En términos formales, definiríamos las conductas obje- to de este Informe como el conjunto de interacciones sociales
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der la vida a manos de una organización armada. Por “mar-
co institucional” se entienden las reglas de juego que gobier- nan la interacción (por ejemplo: “no sapear”). No importa el contenido y ni siquiera la “justicia” de esas reglas; impor- ta que estén avaladas por la amenaza de perder la vida. Tal amenaza puede ser real o percibida (lo que cuenta es cómo la persona ve las cosas) y puede ser inminente o de última instancia (el castigo inicial puede ser menor pero detrás flo- ta siempre la amenaza de muerte). Como la ley colombiana no contempla la pena capital, esta amenaza es ilegítima aun si proviene de agentes del Estado.
• Notemos también que la amenaza de muerte como “ar- gumento de última instancia” es la diferencia específica que
introducen los grupos armados en la vida “normal” de la
gente (vida normal que incluye el delito ordinario, incluso el delito violento). El Informe no se ocupa pues de todos los tipos de violencia, sino sólo del conflicto armado.
• Visto de otra manera, el modelo de acción racional su- pone que el actor responde de la mejor manera que puede a los estímulos o “señales” que recibe de su entorno. El pro- pósito de las políticas públicas, entonces, es incidir sobre aquellos estímulos, esto es, modificar las señales percibidas por el actor; en nuestro caso, por los combatientes, las comu- nidades y las víctimas. En un sentido, pues, los capítulos que siguen son un conjunto integrado de señales que lleva- rían a romper el ciclo de conductas racionales asociadas con el conflicto armado.
• Algunas de las señales que inciden sobre el conflicto son abstractas —las ideologías, por ejemplo— pero la mayo- ría son muy concretas y conciernen a la sobrevivencia perso- nal, a los afectos, a los recursos materiales, a la identidad, a la sumisión o al poder sobre los otros. Es en este contexto local y cotidiano donde se tejen las realidades sociales, inclui- da la guerra, por supuesto; y aquí también deben llegar las políticas.
• Hay otro punto crucial: la racionalidad de los actores no siempre implica racionalidad social. Al revés, en este caso,
el resultado de agregar las racionalidades individuales es una enorme irracionalidad colectiva, es la degradación y el sa-
crificio de desarrollo humano que encontramos en capítu- los previos.
4. ¿Cuántas herramientas?
En la sabiduría popular (y en el discurso público) es obvio que la paz se logra “a las buenas o a las malas”, con un triunfo militar aplastante o con un acuerdo acerca de las reformas. La también obvia implicación de esta creencia es acentuar