Por la fuerte dependencia comercial, la relación de Venezuela con Colombia no ha sido una mera cuestión de vecindad. La interrelación en ese punto llegó a tal grado que, en 1992 -ante las dificultades para implementar la zona de libre comercio en el Grupo Andino, acordada en La Paz en 1990 y ratificada en 1991 a través del Acta de Barahona- sendos países acordaron liberalizar su comercio bilateral. Si bien sólo lograron constituir una unión aduanera imperfecta con un arancel externo en 4 tramos de: 5, 10, 15 y 20%, para cerca del 90% de los productos involucrados, ello bastó para que la década del 90 pasara a ser sinónimo del crecimiento del comercio bilateral -la tasa media anual de crecimiento fue de 21%- (Gutiérrez, 2001:50). Visto desde el lado venezolano, las exportaciones a Colombia crecieron a una tasa promedio anual de 21,8%. Ello hizo que Colombia se convirtiera, al menos hasta 1998, en el principal destino de las exportaciones venezolanas –con el 26%-, desplazando incluso a EE.UU –con el 23%-; y con una tendencia hacia la diversificación de productos, lo que ciertamente no ocurría con EE.UU. Tampoco debemos pasar por alto la experiencia del “Grupo de los 3” por el que en 1994 se intentó crear una zona de libre comercio entre Venezuela, Colombia y México.
Sin embargo, a partir de 1998 ese proceso de crecimiento del comercio comenzó a perder dinamismo. Al mismo tiempo, y no de manera casual desde la asunción de Chávez, empezó a darse un agrietamiento en la relación en diversos temas como: el rechazo o aceptación del ALCA, la forma de negociar el acuerdo de libre comercio entre Mercosur y CAN, el deseo de Venezuela de ingresar al Mercosur y el de Colombia de ser parte del NAFTA, o el rechazo o apoyo a la guerra en Irak. Pero, de todos ello, el asunto que desencadenó el distanciamiento progresivo fueron las distintas posturas frente a los EE.UU. adoptadas por uno y otro: alejamiento y confrontación del lado de Venezuela y acercamiento del lado de Colombia, fundamentalmente a través del Plan Colombia197. Justamente, la
197 Si bien durante décadas Colombia vivió en medio de la violencia combinada con la estabilidad económica y
política, desde finales de los 90 el conflicto armado se ha agravado junto a un proceso de desinstitucionalización y una profunda crisis económica y política. Vale la pena señalar con Ramirez cómo las circunstancias fueron presionando hacia el acercamiento de Bogotá a Washington, y viceversa, debido al: “desarrollo del problema de
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cooperación militar de EEUU con Colombia constituyó el factor de incomodidad de la administración bolivariana y la causa principal del deterioro de las relaciones colombiano- venezolanas (Gonzalez Urrutia, 2006:168). Las tensiones pronto llegaron a un punto que la relación se planteó lisa y llanamente en términos de confrontación. A pesar de lo cual, nunca se afectó la relación comercial entre los dos países.
Es importante destacar que Venezuela tradujo la tensión con Colombia en términos ideológicos y la utilizó en su interés para avalar su posicionamiento como líder de la antítesis del imperialismo (del cual Colombia pasaba a ser aliada). Al igual que con el caso del embajador de EE.UU. en Bolivia, Venezuela asumió un rol protagónico en cada situación de tensión que involucrara a Colombia para demostrar su apoyo a todo país que confrontara con EE.UU. o sus aliados. En ese sentido, podemos hacer mención de la crisis entre Ecuador y Colombia en 2008 por la violación a la soberanía territorial del primero, cuando se estaba negociando la liberación de la ex-candidata presidencial Ingrid Betancourt y de otros rehenes con las FARC. Lejos de intentar mediar, Chávez se apresuró a expulsar al embajador colombiano en Venezuela, horas después de que Ecuador anunciara la ruptura de relaciones con Colombia. Del mismo modo, se vio obligado a movilizar tropas a la frontera con Colombia, luego de que Ecuador hiciera lo propio en el lugar del ataque (La Nación, 4.03.2008). De esa forma, Venezuela se puso al frente de las críticas a Colombia y su aliado en la guerra contra el “narco-terrorismo”, EE.UU.
Vemos entonces la delicada situación de Venezuela para con su principal socio comercial y vecino. A pesar del grado de integración alcanzado, facilitado por un origen histórico-identitario común y afianzado con las experiencias de liberalización comercial entre ellos, la Venezuela bolivariana ha identificado a Colombia como una amenaza contra su propia supervivencia por representar los intereses del poder imperialista en la región. Este alejamiento político-ideológico, obligó a Venezuela a estrechar sus vínculos con el Caribe y América Central y a ensayar una proyección hacia el Sur, hacia el Mercosur. En ese sentido podemos afirmar que Venezuela fue generándose su propio problema de inserción internacional y de insatisfacción geográfica -no tanto por las disputas territoriales que mantiene con sus vecinos, como por el distanciamiento de sus principales socios comerciales-. La dificultad radicaba en que ni el Caribe podía constituir una opción de diversificación comercial, ni el Mercosur estaba en condiciones inmediatas de hacerlo. Ello hacía que la
ambiente y los derechos humanos, entre otros, al convertirse en temas de interés hemisférico y global, y al
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confrontación con Colombia fuera aún más difícil de sostener, con el agravante de que –en función de los posicionamientos de uno y otro- ella era constitutiva de su liderazgo alternativo. De allí el empeño venezolano en buscar nuevas sociedades aún cuando ellas sólo contribuyeran a formar una suerte de frente, de alianza, que reafirmara su liderazgo frente al enemigo.
La relación de Brasil con Colombia, a diferencia de la de Venezuela y Colombia, es reciente. Las escasas relaciones entre ambos países -a nivel gubernamental, social y económico- han comenzado a incrementarse a partir de 2003. Este cambio se produjo por la presión de dos temas álgidos para Brasil: el conflicto interno colombiano (y la posibilidad de que se expandiera y/o afectara las fronteras vecinas) y la cuestión comercial en el marco de una tendencia mundial a encarar estrategias de inserción compartidas. Lo paradójico es que, como señala Ramirez (2007:149), este acercamiento fue en esencia contradictorio debido al alineamiento de Colombia con EE.UU., que obstaculizaba el pleno entendimiento con Brasil; en el tema de Seguridad, por el Plan Colombia, y en el tema comercial, por el apoyo al ALCA y la firma del TLC con EE.UU.
Respecto al tema del conflicto interno colombiano cabe destacar que en los años 90 y a pesar de la agudización del conflicto, Brasil se limitó simplemente a pronunciarse a favor de la paz, siguiendo su tradición diplomática de no intervención en asuntos internos de otras naciones. Sin embargo, desde la elección de Álvaro Uribe en 2002, el presidente Cardoso, con el antecedente reciente del Acuerdo de Brasilia en 1998 con el que se puso fin al conflicto entre Perú y Ecuador, ofreció el expertise brasileño en la búsqueda de soluciones pacíficas. A pesar de los temores del gobierno conservador colombiano, la elección de Lula no se tradujo en un alineamiento ideológico con Hugo Chávez, ni en un abandono de la actitud de acercamiento iniciada por Cardoso. Por el contrario, la gestión Lula buscó consolidar esa relación incipiente con Colombia, lo que se evidencia con la cantidad de encuentros entre los presidentes de ambos países (Costa Vaz, 2003:32)198 o en el ofrecimiento de Lula de convertirse en mediador para buscar una solución no-militar al conflicto interno colombiano199.
198 En los tres primeros años de su gestión, Lula se reunió con su par colombiano en diez oportunidades para
tratar distintas cuestiones; la gran mayoría relativa a alguno de los dos temas aquí destacados: la seguridad y el comercio.
199 A este respecto debemos señalar la negativa de Brasil ante las insistencias de Colombia porque se calificara a
las FARC como una “asociación terrorista”. Haber aceptado tal propuesta hubiese impedido cualquier tentativa
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Por otra parte, a partir de la gestión Lula, Brasil tuvo una actitud proactiva en el acercamiento entre Colombia y Venezuela, y en la insistencia de uso por parte de Colombia del SIVAM (Sistema de Vigilancia de la Amazonía)200 para que ambos estados contaran con un sistema unificado que facilitara la cooperación en el control de la frontera común. Sin perjuicio de todo ello, Colombia representó la principal dificultad estratégica del proyecto político de Brasil y puso de manifiesto sus limitaciones. Piénsese que, a pesar del ofrecimiento de mediación brasileña ante las FARC, Colombia se inclinó por la propuesta militar promocionada por EE.UU. a través del Plan Colombia. Esto fue visto por Brasil con preocupación ya que posibilitaba que Colombia fuera el antecedente, la “cabeza de playa”, que le permitieran a EE.UU. incrementar su presencia en Sudamérica o decidir intervenciones directas en dicha región.
La razón de la sensibilidad del tema para Brasil radicaba en sus propias limitaciones en temas de defensa y seguridad y en su eventual vulnerabilidad ante un empeoramiento de la situación en Colombia (Hofmeister, 2003:51). De hecho, luego de que Colombia se decidiera por la solución militar al problema de las FARC, Brasil ha tomado distancia del conflicto a pesar de que representa la principal amenaza a la estabilidad de la región, que es una de las funciones de su proyecto político. El riesgo de entrar en colisión con intereses de EUU y la falta de capacidad de hacerle frente en temas de seguridad, han llevado a Brasil a abandonar su pro-actividad y volver a distancia prudencial. Como sostiene Gratius (2007:22) el caso de Colombia prueba tanto el afán de pacificar y estabilizar de Brasil, como sus límites. Y en ese sentido nos parece oportuno compartir el pensamiento de Miranda quien entiende que, desde el comienzo del milenio, Colombia comenzó a jugar el rol de potencia regional secundaria para poner coto al ascenso brasileño y aislar el proyecto venezolano (Miranda, 2011)201.
En el tema del comercio la relación también siguió el patrón señalado: crecimiento y profundización del vínculo a partir de finales de los 90, teniendo como punto de partida niveles mínimos de interacción202. El ACE N° 39 (Acuerdo de Complementación Económica en el marco de la ALADI) de 1999, firmado por Brasil y Colombia (y el resto de los socios de la CAN: Ecuador, Perú y Venezuela; salvo Bolivia) comenzó a revertir la situación de bajos
200 El Sistema de Vigilancia de la Amazonía (SIVAM), es un proyecto del gobierno brasileño para monitorear de
manera pormenorizada las extensiones de aguas, tierras y espacio aéreo de la región amazónica.
201 La hipótesis del trabajo citado de Miranda es que Colombia desempeña actualmente en el plan hegemónico de
EE.UU., el papel que la Argentina desempeñó en los años 90 poniendo en jaque ciertas pretensiones brasileñas como el mismo Mercosur, cuando la administración Menem pretendió ser parte del NAFTA.
202 Ramirez ilustra la situación destacando que Colombia exportaba por entonces 50 veces más a Estados Unidos
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índices de comercio bilateral. Pero sobre todo constituyó –junto con el ACE 56- el antecedente más importante para el acuerdo CAN–Mercosur, concretado finalmente en 2004 a través del ACE 59, y gestionado durante el segundo semestre de 2003 cuando Brasil y Colombia coincidieron en las Secretarías pro tempore del MERCOSUR y de la CAN. Contra los pronósticos, Colombia firmó el acuerdo a finales de ese año y entró en vigencia 2004. Con ello consiguió, en su intercambio con Brasil, la liberalización inmediata del 24% de sus productos y una liberalización preferencial a 8 años203. Sin embargo, al igual que con el tema de seguridad, la relación era en esencia contradictoria: la dependencia colombiana de EE.UU. y su modelo de inserción internacional contrariaban los intereses brasileños. En paralelo a la firma del acuerdo interbloques, Colombia avanzó en la negociación en un TLC con EE.UU, que finalmente concluyó en su firma en Noviembre de 2006, aunque el Congreso de EE.UU. aún no lo ratificó204. Para mayor complejidad, en enero de 2005 Colombia solicitó su incorporación al Mercosur como estado asociado.
En suma, las dos áreas donde Brasil ha logrado mayores progresos para estrechar los lazos con Colombia son precisamente los dos desafíos de Brasil para concretar su proyecto político regional ya que sintetizan sus obstáculos y áreas de tensión con EE.UU. Por ello encontramos ilustrativo definir a Colombia como el verdadero desafío del Proyecto político de Brasil, incluso por sobre la eventual disputa de liderazgo con Venezuela. Asimismo, es importante señalar la forma en que Brasil canalizó la relación-desafío con Colombia en instancias integración para contener sus posicionamientos adversos: en lo comercial, lo hizo a través de distintos acuerdos comerciales dirigidos hacia la convergencia de los regímenes de la CAN y del Mercosur; y en lo estratégico-militar, cuando Colombia permitió que EE-UU hiciera uso de bases militares colombianas, logró que la cuestión fuera tratada en el seno de CSD. Así las cosas, la estrategia brasileña para con Colombia ha sido la de su inclusión en el proceso de integración regional para su contención.
203 Gracias al acuerdo, se previó que el 97% de los productos colombianos entrarían al mercado brasileño sin
arancel en ocho años y los más sensibles lo harían en un plazo de 15 años. Por su parte, los productos brasileños tendrán un ingreso más lento al mercado colombiano, ya que se estableció un plazo de 12 años para que el 84% de las exportaciones de Brasil queden libres de aranceles para ingresar a Colombia. Los efectos de la firma del acuerdo fueron benéficos para ambos: del lado colombiano, las exportaciones a Brasil crecieron un 50%; claro que para Brasil no sólo aumentaron las exportaciones sino también las inversiones en Colombia.
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5.2.- RELACIONES MULTILATERALES
Dado que la sociedad entre Brasil y Venezuela era necesaria para ambas partes, la competencia por el liderazgo regional se libró en el plano multilateral. A través de la promoción de cada uno de sus esquemas de integración, los contendientes intentaron ir imponiendo sus liderazgos. De allí la utilidad de nuestro concepto metodológico de integración, cuya interacción interna nos permite analizar cómo la experiencia integradora se prestó para esa construcción esencialmente política en la que se definen relaciones de poder y, puntualmente para nuestro estudio, el liderazgo de los promotores de cada esquema. De esa manera el Mercosur y la CSN-Unasur, favorecieron la conducción brasileña, y Petrocaribe y el ALBA, la de Venezuela. Lo interesante del caso es considerar la decisión de Venezuela de, además de llevar adelante sus propios esquemas de integración, participar en el Mercosur y en Unasur, los esquemas que a priori favorecían la construcción de poder brasileña.