Como se mencionó en el Capítulo III, el acercamiento de Brasil con la Argentina en la década del 80, en palabras de Soares de Lima (2008b:11), fue el primer y más importante paso para la superación del síndrome de la desconfianza. La relevancia de tal jugada radica en que Argentina había sido su rival histórico, desde su propia génesis, cuando se creó el Virreinato del Río de La Plata para frenar el avance del imperio portugués en tierra americana (Almeida Mello, 2002:293). El momento y las condiciones del acercamiento, definieron en gran medida los términos de la relación entre Argentina y Brasil. El neo-desarrollismo brasileño, sostenido incluso en períodos de dictadura, y su redemocratización pautada, contrastaban con la inestabilidad institucional y económica de la Argentina. De allí que la asociación con Brasil significara para la Argentina una pauta de estabilidad: estabilidad en lo económico gracias al acceso a un mercado de (por entonces) 180 millones de brasileros, y
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estabilidad institucional gracias a la redemocratización programada del país más grande de América Latina, en el cual ya no podrían apoyarse eventuales gobiernos de facto.
Para Brasil, en cambio, los beneficios del acercamiento con Argentina no eran tanto de corto plazo, como de medio y largo alcance. El primer rédito, fue la desactivación definitiva de las hipótesis de conflicto hacia el sur de sus fronteras. El segundo, fue haber logrado canalizar la relación con su antiguo rival a través del régimen comercial del Mercosur. Si bien es cierto que los desencuentros en el rubro fueron una constante entre ambos países180, Brasil logró mantener su prioridad en la agenda argentina dada su creciente importancia como destino comercial181. De hecho, gracias al Mercosur, al comercio compensado entre Argentina y Brasil, al régimen automotor dentro de ese esquema de integración selectiva y a las IED (inversiones extranjeras directas) de origen brasileño, la suerte de la relación con Argentina fue quedando atada a la suerte de ese complejo comercial del Mercosur. Tan es así que, si bien durante nuestro período de análisis la Argentina ya vivía un proceso de redefinición interna, con nuevas insinuaciones en política exterior182, no pudo superar el cuadro mercosuriano en su relación con Brasil. Como señala Miranda: la crisis del 2001 obligó al país a “refugiarse en el apoyo latinoamericano, sobre todo en el brasileño” (2003:72-76). Desde entonces la Argentina se escudó en el Mercosur como eje articulador en negociaciones con otras áreas comerciales como con la Unión Europea, la OMC o el ALCA (Simonoff, 2007:87). Así, para comienzos del milenio la relación con Brasil se había convertido en una condición en el diseño de la política exterior argentina; máxime, luego de la asunción de Lula y su decisión de reforzar el Mercosur183.
180 Como consecuencia de las sucesivas disputas en 2006, Argentina y Brasil implementaron –hasta tanto se
estableciera una herramienta similar en el Mercosur- el MAC (Mecanismo de Adaptación Competitiva), que habilitaba a fijar aranceles al ingreso de productos competidores provenientes del otro Estado si afectaren o dañaren la producción local.
181 En 2004, Brasil era el principal destino del las exportaciones de Argentina (Botto y Tussie, 2007:59).
182 Sin pretender agotar el tema, luego de la crisis de Diciembre 2001 y más precisamente con la administración
Kirchner, la Argentina cambió los ejes que guiaron la política exterior durante la última década del siglo XX. Así, por ejemplo, tomó distancia del FMI y sus condicionamientos para acceder al crédito internacional,
abandonó el “alineamiento indiscutible” con EE.UU y ubicó a América Latina, y al Cono sur en particular, como zona de preferencia.
183El problema radicaba en que Argentina y Brasil diferirían en qué debían entender por “reforzar el Mercosur”.
Para Lula el tema consistía en coordinar políticas, pero para la Argentina, incluso desde el gobierno de la Alianza, ello significaba en coordinación política del bloque y en su institucionalización. Al respecto, es muy ilustrativo el trabajo de Miranda (2005) en el que se detalla la insistencia de argentina en priorizar el Mercosur político (en tanto fín en sí mismo) y la evasiva brasileña (en tanto el Mercosur era un medio funcional a otros fines).
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En rigor de verdad, Brasil contribuyó al empeoramiento de la situación argentina cuando en enero de 1999 decidió, sin previo aviso a su socio, devaluar el Real. Dado que Argentina se obstinó en mantener el régimen de convertibilidad con el dólar estadounidense, las exportaciones argentinas a Brasil se encarecieron y éste empezó a exportar más a Argentina. Esto motivó descontento para con Brasil y una serie de acciones tendientes a controlar la actividad brasileña, que incluyeron denuncias por violación a las normas de antidumping y el dictado de reglamentos no tarifarios para frenar las exportaciones de determinados productos brasileños. Este clima de desconfianza puso en jaque al pilar del Mercosur: el entendimiento argentino-brasileño. Sin embargo, en el año 2000 Chile, estado asociado al Mercosur, anunció las negociaciones bilaterales con EE.UU. para firmar un TLC, lo que suscitó fuertes reacciones de Brasil, por el temor de que Argentina siguiera el mismo camino (Hofmeister, 2003:24). De allí que Brasil se decidiera a tomar medidas de ayuda extraordinaria con Argentina, como tolerar la supresión temporal de algunas normas comerciales para reducir las exportaciones brasileñas, en pos de la supervivencia del bloque. Es que Brasil necesitaba al vecino como aliado184 y al Mercosur como herramienta para encarar con fortaleza las negociaciones del ALCA: para ello estaba dispuesto a hacer concesiones como darle una estructura más sólida185.
El resultado de ese repliegue argentino en el Mercosur fue la confluencia hacia posiciones comunes con Brasil en diversos temas de la agenda internacional. En ese sentido podemos nombrar: el G-20 en la OMC, que agrupó a los países productores de alimentos, o la participación Argentina en la MINUSTAH (Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití) comandada por Brasil186. En el ámbito regional, respaldó la iniciativa de Brasil de negociar el ALCA desde el Mercosur, incluso pretendiendo ganar protagonismo presentándose como principal promotor del frente de rechazo. También terminó por
184 En ese sentido no debe extrañar que Lula, haciendo uso de su popularidad y aceptación entre los argentinos,
recibiera a Néstor Kirchner como candidato a la segunda vuelta del proceso electoral de 2003 y llamara abiertamente a votar por él ante el riesgo de que una victoria de Menem redundara en un entendimiento con EE.UU. a costa del Mercosur.
185 Fue en la primera Cumbre XXIV del Mercosur en Asunción en Junio de 2003, la primera que tuvo a Kirchner
y a Lula como presidentes, donde se acordó el “Objetivo 2006”, un plan de acción para convertir al Mercosur en
una verdadera Unión Aduanera, con un uso regulado de sus aranceles externos, con medidas de protección al comercio interno y a la competencia con miras a allanar el acceso a un mercado común. El plan de acción también incluía la supresión de todas las medidas para-arancelarias y la creación del Parlamento del Mercosur para fortalecer la colaboración política (un reclamo argentino).
186 La MINUSTAH, establecida por el Consejos de Seguridad de la Naciones Unidas por Resolución 1542 de
2004, es la sucesora de la Fuerza Multinacional Provisional (FMP), autorizada por el Consejo de Seguridad en febrero de 2004 después de que el presidente Bertrand Aristide abandonada Haití. Cabe aclarar, sin embargo, que la Argentina ya había participado en el embargo a Haití en 1991, pero no bajo mandato multilateral, sino en alineación con EE.UU.
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convalidar la creación de la CSN, aunque en su momento ello se opusiera a sus intenciones de primero profundizar el Mercosur, para luego, eventualmente, ampliarlo (Botto y Tussie, 2007:72, Munafó, 2007:201-203). Asimismo, se puede constatar la participación argentina en acciones que fueron muy caras a Brasil, como la iniciativa de mediar en el conflicto colombiano y en el rescate humanitario de prisioneros de las FARC; o la puesta en funcionamiento del CSD –recordemos que la primera cumbre (extraordinaria) del Consejo se realizó en la ciudad argentina de Bariloche, a propuesta de la propia presidenta Fernandez de Kirchner-.
Pensamos, entonces, que la Argentina no supo trascender del Mercosur. Si bien durante la crisis de 2001 le sirvió de refugio, cuando estuvo en condiciones de proyectarse, el bloque se convirtió en un cerco que no pudo sortear, a menos que su acción se encaminara en los términos del proyecto brasileño para América del Sur. En otras palabras, Argentina comenzó a ser funcional al liderazgo brasileño: sostuvo siempre las respuestas colectivas ante situaciones de inestabilidad en la región, tal y como pretendía Brasil para eludir costos de liderazgo; acentuó su dependencia comercial para con la potencia regional y asumió como una causa propia, de reafirmación de su ser nacional, la desactivación del ALCA en las costas marplatenses en 2005. Según muestran los ejemplos señalados la Argentina actuó en esos temas como seguidor del liderazgo consensual de Brasil: hizo propio el proyecto del líder y lo defendió como si defendiera su propio. Sin embargo, hubo algunos puntos donde Argentina mostró reparos para con el proyecto de Brasil, como su eventual asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
Para Venezuela, la relación con Argentina, sobre todo a partir de la administración Kirchner, fue vista como una oportunidad para posicionarse estratégicamente en Sudamérica. En primer lugar porque daba a Venezuela la proyección hacia el Sur que completaba su tradicional inclinación hacia el Caribe y Centroamérica. Y en segundo lugar porque daba la posibilidad de contrabalancear a Brasil, su competidor por el liderazgo, en la región y sobre todo dentro del Mercosur, proceso al solicitó sumarse como miembro pleno en 2006.
Para forjar esa sociedad con el país austral, Venezuela estimuló la cooperación tanto en temas que eran de interés común, como en temas de especial preocupación para la Argentina por su coyuntura. Dentro del primer grupo se destacó la firma de una serie de acuerdos que favorecieron un salto cuanti-cualitativo del comercio bilateral. Durante el período 2003–2008, el valor total de los intercambios entre ambas naciones experimentó un
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incremento record de alrededor del 970% (Roak, 2010). En cuanto a los temas del segundo grupo se destacaron: la cooperación energética, que contribuyó a sobrellevar un período de carencia en Argentina, y la cooperación financiera post-default argentino187. Sirviéndose de los recursos financieros obtenidos del petróleo, Venezuela se convirtió en comprador de títulos de deuda argentina. Por la cesación de pagos de 2001, la Argentina no conseguía financiamiento internacional a precio accesible y Venezuela compraba las emisiones de deuda a un precio menor al de mercado, aunque mayores a las cobradas por organismos multilaterales aprovechando el propio distanciamiento de la Argentina con éstos últimos (el interés promedio del crédito venezolano era del 13% anual).También en relación a ese tema, Chávez y Kirchner intentaron coordinar una agenda común -junto con Lula- para negociar en bloque frente a los organismos financieros internacionales. Si bien la propuesta no prosperó porque Brasil prefirió continuar con los acuerdos que ya tenía con tales organismos, resultó evidente la acción de Venezuela por ganar el favor de la Argentina en un tema en el que ese país era sumamente vulnerable.
A pesar del apoyo venezolano y que la administración Kirchner llevó adelante propuestas de Venezuela, tales como TeleSur y, especialmente, el Banco del Sur -cuya Acta fundacional se firmó en Buenos Aires en 2007-, la Argentina nunca se encolumnó ideológicamente con Venezuela ni se sumó al ALBA188. Ello lleva a pensar que la Argentina hizo un uso más bien pragmático de la relación con Venezuela, aprovechando las posibilidades de su socio en el flanco más débil de ese momento: el financiamiento externo. Con ello, logró sostener cierto margen de autonomía respecto de los organismos multilaterales de crédito. Pero además, Venezuela también fue un socio estratégico, con capacidades y dimensiones importantes como para intentar contrabalancear el peso de Brasil dentro del Mercosur. A pesar de todo ello, su compromiso nunca incluyó lo ideológico y por lo tanto, no puede decirse que haya habido un reconocimiento -ni un seguimiento- del liderazgo
187 Las coyunturas de sendos países también tendían hacia una suerte de “simbiosis comercial”: Argentina
necesitaba gas por la situación de penuria de tal recurso que le generaba tensiones con Chile por acuerdos que no podía cumplir y Venezuela necesitaba un proveedor de alimentos ya que, por deficiencias en su sector agroalimentario, importaba por entonces el 80% de los alimentos consumidos en el país.
188 Es oportuno aclarar que la relación con Argentina no estuvo exenta de altercados. Más allá de la cordialidad y
amistad política entre los presidentes Chávez y Kirchner, en diciembre de 2006 el propio presidente argentino solicitó el relevo del embajador venezolano en Argentina, Roger Capella, luego de que el diplomático cuestionara la solicitud de detención de funcionarios iraníes por su supuesta vinculación con el atentado a la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA) ocurrido en 1994 en la capital argentina. Argentina también objetó otras actividades de Capella, tales como la distribución de becas, subsidios y ayuda financiera a organizaciones piqueteras y partidos políticos, como formas de intromisión en los asuntos internos del país. Sin perjuicio de ello, tras el relevo del embajador, ocurrido luego de la reelección del presidente Chávez, el vínculo retomó la cordialidad previa.
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bolivariano. En ese sentido, pensamos que la matriz comercial-mercosuriana primó por sobre las intenciones del gobierno argentino de privilegiar el vínculo con Venezuela.