C. Ámbito temporal de aplicabilidad de las normas
2. Determinación del ámbito temporal de aplicabilidad directa
El tiempo de existencia jurídica de las normas tiene, en la mayoría de casos, un inicio y final claros. En cambio, la determinación de los límites del ámbito temporal de aplicabilidad directa de la norma no es tarea fácil, puesto que, por lo general, tales límites no se establecen de forma expresa. La norma no suele fijar en qué intervalo de tiempo han de realizarse los hechos
213 Como señala el Prof. HERNÁNDEZ MARÍN, esta distinción entre el tiempo en el supuesto de hecho y el tiempo en la consecuencia jurídica de la norma es reciente; empezó a elaborarse a finales de los años setenta en la doctrina austríaca –por autores como HALLER (1975) y WIELINGER (1974, 1981), para dar explicación a fenómenos
normativos no resueltos, como la anulación de leyes ya derogadas – y, en la doctrina española, el propio Prof. HERNÁNDEZ MARÍN desarrolló formalmente la distinción ya en 1984 (El Derecho como dogma, Madrid, Tecnos,
1984, págs. 85 y sigs.). Vid. HERNÁNDEZ MARÍN, “El principio de irretroactividad”, op. cit., 1988, pág. 3295, nota 5. Sobre la formulación del concepto de retroactividad en la Teoría general del Derecho, sobre la base de esta distinción, pueden verse infra págs. 170 y sigs.
214 En este sentido se pronunciaba ya el Prof. ZITELMANN, señalando que no hay separación entre el momento de conclusión de la realización del supuesto de hecho y el de producción del efecto (vid. ZITELMANN, E.,
“Geltungsbereich und Anwendungsbereich…”, op. cit., 1919, pág. 228; pág. 163 de la traducción italiana, cit., 1961).
por ella regulados, para que se vinculen los efectos previstos en su consecuencia. Tal circunstancia contrasta con la necesidad de delimitar el ámbito temporal de aplicabilidad, pues éste resulta fundamental, no sólo a efectos de aplicación de la norma, sino también para otras muchas cuestiones de Derecho intertemporal, a partir de su comparación con el intervalo de existencia jurídica. Aunque esta cuestión será examinada con más detalle al estudiar el principio general de irretroactividad en el plano de la aplicación normativa (Capítulo Segundo), podemos avanzar en esta sede algunas ideas generales.
El inicio del ámbito temporal de aplicabilidad de la norma – momento a partir del cual han de realizarse los hechos contemplados en su presupuesto, para ser regulados por la misma – suele coincidir con la fecha de entrada en vigor. La fecha de entrada en vigor sirve, por tanto, como elemento interpretativo a tal efecto.
Sin embargo, la entrada en vigor no siempre cumple esta función. Puesto que se trata de una fecha de carácter formal, normalmente fijada para toda una Ley, las concretas disposiciones pueden tener un ámbito de aplicabilidad que se inicie con anterioridad o posterioridad a dicha fecha, bien porque así se establezca en una cláusula específica sobre aplicabilidad temporal, bien porque ello derive de la propia configuración del presupuesto de hecho normativo. De ahí que el significado y función de la entrada en vigor deban relativizarse en este sentido.
Por lo que respecta al final del ámbito temporal de aplicabilidad, éste suele coincidir con el momento de la derogación. En cualquier caso, nunca puede ser posterior al cese de juridicidad –sea por derogación, por llegada del término final o por anulación – (una disposición jurídica que no pertenece ya como tal al ordenamiento no puede seguir siendo aplicable directamente a los hechos por ella regulados; sólo podrá serlo indirectamente, por remisión). El cese de la aplicabilidad sí puede ser, en cambio, anterior al cese de juridicidad, cuando así se desprenda de cláusulas específicas sobre aplicabilidad o de la propia configuración normativa. Se trata del supuesto, ya comentado supra, de normas transitorias o coyunturales que, sin ser derogadas, pierden de forma definitiva su aplicabilidad.
En esta sede, nos centramos en la función de la fecha de entrada en vigor, como posible indicadora del inicio del ámbito temporal de aplicabilidad de las normas (con el carácter relativo que hemos apuntado); reservando para el Capítulo Segundo, en sede de aplicación de normas tributarias, el análisis más detallado de las cláusulas específicas sobre aplicabilidad temporal y de la propia configuración normativa, como elementos que pueden determinar, de forma expresa
o implícita, un inicio de aplicabilidad distinto a la entrada en vigor –anterior o posterior – y un final de la aplicabilidad distinto –anterior, en su caso – al cese de juridicidad de las normas.
a) La fecha de entrada en vigor como elemento interpretativo: entrada en vigor de normas tributarias
La fecha de entrada en vigor suele indicar el inicio del ámbito temporal de aplicabilidad de la norma, esto es, el momento a partir del cual deben producirse los hechos contemplados en su presupuesto para ser regulados por aquélla; y, en consecuencia, para que pueda ser aplicada en sede administrativa o jurisdiccional. La entrada en vigor sirve, por tanto, como elemento interpretativo a tal efecto, pudiendo considerarse una cláusula implícita sobre el inicio de la aplicabilidad temporal, que integra el contenido temporal de la norma215. Como ha señalado el Prof. VIVER I PI-SUNYER, la entrada en vigor “(…) o quiere decir que la ley es aplicable o no
quiere decir nada, puesto que la entrada en vigor no produce ningún otro efecto (más) que éste”216.
De este modo, la finalidad del período de vacatio legis (Legisvakanz) – intervalo de tiempo que transcurre desde la fecha de publicación de la norma hasta su entrada en vigor217 – suele consistir en retrasar el inicio de la aplicabilidad de la norma, posibilitando así su conocimiento efectivo por los ciudadanos.
Sin embargo, la fecha de entrada en vigor deja de cumplir esta función cuando existen otras cláusulas – expresas o implícitas – sobre el ámbito temporal de aplicabilidad de la norma, que dispongan su inicio en un momento anterior o posterior a la entrada en vigor, debiendo prevalecer en todo caso sobre ésta.
215 La fecha de entrada en vigor forma parte del contenido temporal de la norma jurídica, no del procedimiento que determina su incorporación a un determinado ordenamiento jurídico. Véanse en este sentido los siguientes pronunciamientos del Tribunal Constitucional Federal alemán: BVerfGE 34, 9 (23 y sigs.); 42, 263 (283); 44, 227 (240); 45, 297 (326). Véase también la opinión al respecto de PIEROTH, Bodo, “Die neuere Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zum Grundsatz des Vertrauensschutzes”, Juristen Zeitung, 1984, págs. 971 a 978; en particular, pág. 973, nota 35.
216Vid. VIVER I PI-SUNYER, Carles, “La parte final de las leyes”, en GRETEL, La forma de las leyes (10 estudios
de técnica legislativa), Barcelona, Bosch, 1986, pág. 191.
En sentido similar, con terminología propia, el Profesor HERNÁNDEZ MARÍN formula la siguiente hipótesis
acerca de la fecha de entrada en vigor (FEV): “La FEV de un enunciado jurídico o bien es un elemento de interpretación que sirve para determinar alguno de los instantes iniciales de sus intervalos de referencia o bien no sirve para nada” (vid. HERNÁNDEZ MARÍN, Rafael, Introducción a la teoría de la norma jurídica, Madrid – Barcelona, Marcial Pons,1ª ed., 1998, págs. 445 y 448).
217 Durante la vacatio legis, la norma existe ya como disposición jurídica, y puede ser por tanto derogada o anulada, pese a no haber entrado en vigor todavía (el recurso de inconstitucionalidad, por ejemplo, debe formularse dentro de los tres meses siguientes a la publicación de la Ley, con independencia de su fecha de entrada en vigor). Sin embargo, la derogación o anulación de una norma con anterioridad a la entrada en vigor sólo resulta probable en los casos de entrada en vigor diferida varios meses.
a') La cláusula general y supletoria de vacatio legis de veinte días (art. 2.1 CC y art. 10.1 LGT 2003)
La fecha de entrada en vigor puede determinarse en virtud de la cláusula supletoria prevista con carácter general en nuestro ordenamiento, en el Título Preliminar del Código Civil. El artículo 2.1 CC dispone: “Las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el “Boletín Oficial del Estado”, si en ellas no se dispone otra cosa”.
Como ha señalado la doctrina civilista mayoritaria (CASTÁN; DE CASTRO; DÍEZ-PICAZO Y
GULLÓN218, entre otros), el art. 2.1 CC se refiere a cualquier disposición jurídica de carácter general, tenga o no rango de Ley; de forma congruente con la naturaleza del Título Preliminar del CC, que prevé una regulación básica para la aplicación de toda norma jurídica 219. Este precepto establece con carácter general un sistema de entrada en vigor simultánea y diferida. Es simultánea, y no sucesiva, porque se produce de manera uniforme en todo el territorio del Estado, sin distinguir en función de la distancia de los diversos lugares en que haya de aplicarse la norma respecto de aquél en que se publica220. Es una entrada en vigor diferida, y no inmediata,
218Vid. CASTÁN TOBEÑAS, José, Derecho civil español, común y foral, t. I, vol. I, 12ª ed., Madrid, Ed. Reus, 1982; reimp. 1984, págs. 444 a 446; CASTRO Y BRAVO, Federico DE, Derecho Civil de España, Madrid, Civitas,
1984 (reedición volúmenes de 1949 y 1952), pág. 626; y DÍEZ-PICAZO, L.; GULLÓN, A., Sistema de Derecho Civil,
vol. I, 8ª ed., Tecnos, Madrid, 1995, pág. 106.
219 En los Códigos civiles europeos – siguiendo el modelo del Code civil francés de 1804 – se incluyeron Títulos Preliminares o se adjuntaron leyes (Ley de Introducción al BGB alemán; Preleggi italianas), con el fin de incluir normas generales sobre el resto de normas del ordenamiento. Actualmente, la regulación del sistema de fuentes ha de situarse en la Constitución; y, en cualquier caso, los preceptos del Código Civil sólo pueden ser entendidos como normas sobre aplicación del Derecho –dirigidas a los operadores jurídicos – y no como normas sobre producción normativa. Vid. en este sentidoDÍEZ-PICAZO, L. Mª, La derogación…, op. cit., 1990, págs. 56 a 59.
En cuanto a la inclusión de la cláusula general sobre vacatio legis en el Código Civil, observa el Prof. Javier PÉREZ ROYO que lo lógico hubiera sido establecerla en la Constitución (vid. PÉREZ ROYO, Javier, Las fuentes…,
1993, pág. 99), como sucede, p. ej., en los ordenamientos italiano, alemán y austriaco (vid. infra pág. 95, nota 221, y pág. 103, nota 260).
220 El sistema de entrada en vigor sucesiva era el adoptado en la legislación anterior al Código Civil de 1889. Según la Ley de 28 de noviembre de 1837, las leyes y disposiciones generales eran obligatorias en Madrid desde que se insertaban en la Gaceta; en el resto de capitales de provincia, desde su publicación en el Boletín Oficial de cada una de ellas y, en los demás pueblos de la provincia, cuatro días después.
De carácter sucesivo es el sistema de entrada en vigor previsto en el ordenamiento francés. El artículo 1 del Code
dispone: “Las leyes son ejecutivas en todo el territorio francés en virtud de su promulgación por el Presidente de la República a partir del momento en que su promulgación pueda ser conocida. La promulgación hecha por el Presidente de la República se considerará conocida en el departamento en que el gobierno tenga su sede un día después del de la promulgación; y en cada uno de los demás departamentos, tras la expiración del mismo período de tiempo aumentado en tantos días cuantas veces diez miriámetros haya entre la ciudad donde la promulgación haya tenido lugar y la capital de cada departamento” (cit. por DÍEZ-PICAZO, L. Mª, La derogación…, op. cit., 1990, pág. 174, nota 32). Este sistema, al igual que el de entrada en vigor diferida, persigue facilitar el conocimiento
porque se prevé el transcurso de un período de tiempo desde la publicación de la norma hasta su entrada en vigor (período de vacatio legis).
Nuestro ordenamiento opta así por un sistema recomendable desde el punto de vista de la técnica legislativa – el de entrada en vigor diferida, que es acogido también por otros ordenamientos, como el alemán y el italiano221 – y preferible con carácter general al de entrada
en vigor inmediata – que es el adoptado por otros países, como Austria y el Reino Unido222 -. Además, debe destacarse que el sistema de vacatio legis de veinte días es también el adoptado en el Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa223.
El dies a quo del plazo de vacatio ha de ser el de la completa publicación de la norma. El art. 2.1 CC prevé así aquellos supuestos en que la extensión de una disposición requiere su publicación en Diarios oficiales de fechas distintas y sucesivas, debiendo tomarse como referencia para el cómputo del plazo de vacatio el día en que termina dicha publicación. Se trata de supuestos excepcionales, que no deben confundirse con los casos, muy frecuentes, de corrección de erratas.
La publicación de la corrección de erratas de una norma no puede entenderse como fecha de su publicación completa (a efectos de lo dispuesto en el art. 2.1 CC), pues sólo está destinada a rectificar los errores materiales producidos en su transcripción. El plazo de vacatio se computará desde la fecha de publicación de la disposición, con independencia de que, con posterioridad, se publique su corrección. Ahora bien, si, bajo la apariencia formal de una corrección de erratas, se realizasen modificaciones sustanciales de la norma224, se estaría
efectivo de la norma, pero tiene la desventaja de su complejidad y, fundamentalmente, de la desigualdad jurídica que crea en los distintos territorios, con la consiguiente posibilidad de fraude. En este sentido se pronuncian los Profesores J. CASTÁN TOBEÑAS (Derecho civil…, op. cit., 1982, págs. 442 y 443) y F. de CASTRO Y BRAVO
(Derecho civil…, op. cit., 1984 – reed. volúmenes 1949 y 1952 -, pág. 625).
221 En la Constitución alemana (Art. 82.II.2 GG), se establece un plazo general y supletorio de vacatio legis de catorce días. En la Constitución italiana (art. 73 CRI), se prevé la aprobación de las leyes, su promulgación por el Presidente de la República, publicación y posterior entrada en vigor en un plazo de quince días desde la publicación, a no ser que la propia Ley establezca un plazo distinto. La misma cláusula general se mantiene en el artículo 10.1 de las Preleggi al Codice Civile italiano (RD de 16 de marzo de 1942, núm. 262), sobre el inicio de la obligatoriedad de leyes y reglamentos.
222 Respecto al Reino Unido, vid. ERSKINE MAY, T., Parliamentary Practice, 20ª ed., Londres, 1983, págs. 605 y 606. La Constitución federal austríaca prevé en su art. 49, con carácter general y supletorio, la entrada en vigor de las leyes tras el transcurso del día en que son publicadas en el Diario oficial y se procede a su distribución.
223 Artículo I-39del Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa: “Publicación y entrada en
vigor.- (…) Las leyes y las leyes marco europeas se publicarán en el Diario Oficial de la Unión Europea y entrarán en vigor en la fecha que ellas mismas fijen o, en su defecto, a los veinte días de su publicación”.
224 Constituiría modificación sustancial del contenido de la norma, p. ej., cambiar la edad de jubilación de “sesenta” a “setenta” años (ejemplo señalado por LACRUZet. al., Elementos…, op. cit., 1988, pág. 178).
llevando a cabo una modificación normativa extra ordinem225. Las modificaciones normativas, a diferencia de las correcciones de errores, sí determinan el inicio de un nuevo plazo de vacatio226; aunque en este caso, al tratarse de una modificación extra ordinem – al margen del correspondiente procedimiento normativo -, debería declararse en todo caso su invalidez227.
Existen otras disposiciones generales sobre entrada en vigor que remiten expresamente a lo dispuesto en el Código Civil. Así, por ejemplo, en el ámbito administrativo, el art. 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958228 (uno de los escasos preceptos de esta Ley no derogados por la Ley 30/1992), y, en el ámbito tributario, el art. 20 de la Ley General Tributaria de 1963, ya derogada229y230.
En cambio, otras disposiciones generales, aunque no remiten expresamente a lo dispuesto en el Código Civil, adoptan la misma cláusula supletoria de vacatio legis de veinte días. Es el caso del actual art. 10.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria:
225 El propio artículo 15.2 del Reglamento del BOE establece que “los errores u omisiones que no se infieran de
la lectura del texto y cuya rectificación pueda suponer una real o aparente modificación del contenido o sentido de la norma, se salvarán mediante disposición del mismo rango”.
Sobre las derogaciones extra ordinem, que constituyen intentos de derogar un texto legal sin seguir el procedimiento normativo, vid. DÍEZ-PICAZO, L. Mª, La derogación…, op. cit., 1990, págs. 157 a 160.
226 Vid. CASTRO Y BRAVO, F. de, Derecho civil…, op. cit., 1984 (reed. volúmenes 1949 y 1952), pág. 628; LACRUZ J. L., et. al., Elementos…, op. cit., 1988, pág. 178; y CASTÁN TOBEÑAS, J., Derecho civil…, op. cit., 1982, pág. 443.
227 Como señala el Prof. L. Mª DÍEZ-PICAZO, podría recurrirse directamente contra esta derogación extra
ordinem, computándose el plazo del recurso a partir de la publicación de la misma, aunque dicho plazo hubiera transcurrido ya desde la fecha de publicación de la disposición originaria (vid. DÍEZ-PICAZO, L. Mª, La
derogación…, op. cit., 1990, pág. 160).
228 Artículo 132 LPA 1958: “Para que produzcan efectos jurídicos las disposiciones de carácter general,
habrán de publicarse en el “Boletín Oficial del Estado”, y entrarán en vigor conforme a lo dispuesto en el artículo 1 del Código Civil”.
229 Artículo 20 LGT 1963: “Las normas tributarias entrarán en vigor con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1º
del Código Civil, y serán aplicadas durante el plazo, determinado o indefinido, previsto en la respectiva ley, sin que precisen ser revalidadas por la ley presupuestaria o por cualquier otra”.
230 La remisión al art. 1 CC debe considerarse implícitamente referida al art. 2.1 CC (en la redacción dada al Título Preliminar por el Decreto 1836/1974, de 31 de mayo). Se trata de una remisión dinámica. Aunque el contenido de la norma objeto de remisión no hubiese cambiado, el Legislador podría haber modificado expresamente la referencia al nuevo precepto del CC. Sin embargo, lo cierto es que tal modificación expresa suele omitirse y, para evitar la obsolescencia de las normas de remisión, se adopta una técnica alternativa, consistente en incluir en las leyes que modifican los preceptos objeto de remisión la siguiente cláusula o similar: “Las referencias contenidas en normas vigentes a las disposiciones que se derogan expresamente deberán entenderse efectuadas a las disposiciones de esta Ley que regulan la misma materia que aquéllas”. Así se encuentra previsto en la propia LGT de 2003 (Disposición Derogatoria Única, apdo. 3) y en la LRJPAC (Disposición Derogatoria, apdo. 4).
“Las normas tributarias entrarán en vigor a los veinte días naturales de su completa publicación en el boletín oficial que corresponda, si en ellas no se dispone otra cosa, y se aplicarán por plazo indefinido, salvo que se establezca un plazo determinado”.
El nuevo precepto no supone ninguna innovación respecto a lo ya dispuesto en el art. 20 de la LGT de 1963231, aparte de sustituir formalmente la técnica de la remisión al Código Civil por la adopción de la norma general prevista en este último, en términos idénticos. Las dos únicas diferencias respecto al tenor del art. 2.1 CC, que indicamos a continuación, son meramente formales, sin que aporten ningún elemento nuevo a la interpretación que ya se hace de la regla del Código Civil.
En primer lugar, la referencia en el art. 10.1 LGT 2003 a los veinte días “naturales” –y no hábiles – para el cómputo del plazo de vacatio legis resulta innecesaria, pues, aunque nada se dijese al respecto, debería aplicarse el mismo criterio (como sucede en relación con el art. 2.1 CC), de conformidad con lo dispuesto en el art. 5.2 CC: “2. En el cómputo civil de los plazos no se excluyen los días inhábiles” 232.
En segundo lugar, la alusión del art. 10.1 LGT 2003 a la publicación de las normas “en el boletín oficial que corresponda”233, y no sólo en el “Boletín Oficial del Estado”, constituye una mera “actualización” de lo dispuesto en el CC, adoptando una redacción más acorde con la actual diversidad de instrumentos oficiales de publicación, que es igualmente la interpretación