Dr José Antonio Díaz Fernández
4. LAS DINÁMICAS POSITIVAS DE LA DOTACIÓN DE INFRAESTRUCTU RAS AL DESARROLLO TERRITORIAL
A tenor de lo expuesto, la concentración geográfica de la actividad productiva, junto con la especialización de los distritos industriales son dos fenómenos que se autoalimentan y fortalecen. Por ello, se benefician de las ventajas que obtienen las empresas por efectuar una explotación con- junta de las economías de escala, las ventajas comparativas y las externalidades de aglomeración. No obstante, existen no pocos factores intermedios que tienden a condicionar el impacto econó- mico final de la dotación de capitales en infraestructuras. La Nueva Geografía Económica plantea que la redistribución espacial de la actividad responde al influjo de los siguientes indicadores:28
1) Las características propias de la tecnología existente en un momento determinado y en un territorio concreto. En este apartado tienen mucha importancia la influencia de las econo- mías de escala y las externalidades intersectoriales.
2) El tamaño de los mercados.
3) El proceso de la movilidad intersectorial e interregional de los factores de producción. 4) Los costes de transporte. Este factor depende directamente de la dotación de infraestruc-
turas y de su estándar de calidad. Además, en este factor también influye la realidad geo- gráfica del territorio a considerar, la política comercial, etc.
Estos efectos nos explican como la consecución de unos registros bajos en los niveles de con- sumo de los productos industriales o, en su caso, la existencia de una fuerza de trabajo inmóvil puede dar lugar a restricciones en el proceso de redistribución geográfica de la actividad pro- ductiva. Por ello, estas sinergias pueden conducir a que el esfuerzo inversor efectuado en materia de infraestructuras no logre ejercer la totalidad de su influencia potencial. Por otra parte, hay que subrayar que la influencia de indicadores tales como la movilidad de los factores de producción o el tamaño de los mercados dependen a su propia vez de de numerosas variables económicas: la dotación de capital humano, la productividad, la existencia y el efecto de las políticas econó- micas.29La totalidad de estos indicadores se encuentran interconectados entre sí. Por consiguien-
te, todos estos factores repercuten de manera directa y decisiva sobre el impacto real que las infraestructuras pueden llegar a tener. Por otra parte, es la inversión en materia de infraestructu- ras quien puede acabar por modificar a la totalidad de los factores. En los primeros compases del proceso de desarrollo, las infraestructuras contribuyen de manera destacada a estimular el creci- miento de la productividad del sector primario. Se pueden movilizar más fluidamente las mer-
28. Son importantes las aportaciones formuladas por FUJITA, M.; THISSE, J. F.: «Economics of Agglomeration», en: Journal of the Japanese International Economics, 10, 4, págs. 339–378. 1996. KRUGMAN, P.: «Increasing returns and Economic Geography», en: Journal of Political Economy, 99, 3, págs. 483–499. 1991. PUGA, D.: «Urbanization Patterns: European versus Less Developed Countries», CEPR, Discussion
Paper núm. 305, págs. 23 y 24. 1996.
29. KRUGMAN, P.: Development, Geography and Economic Theory, pág. 50. MIT. 1995. Cambridge (MA). 1995. En este mismo sentido puede consultarse a PUGA, D.; VENABLES, A. J.: «Agglomeration and Economic Development: Import Substitution vs Trade Liberalisation, 303», en: Economic Journal, núm. 109. 1999.
cancías entre los puntos de origen y destino. Los tiempos de viaje se reducen y los mercados dia- rios son abastecidos con holgura. Así, la dinámica de las infraestructuras en este estadio del de- sarrollo económico logra que se incremente el mercado y la movilidad de la mano de obra.30
Este estudio se ha modelizado para el caso de la Comunidad Autónoma de Galicia. La inver- sión en este tipo de infraestructuras no ha sido muy cuantiosa en este territorio autonómico.31
Puede subrayarse que los principales avances en la inversión de las infraestructuras del transpor- te en Galicia datan de una etapa muy reciente: el Estado de las Autonomías.32Si se examina el sal-
to cualitativo que dio la inversión en infraestructuras en Galicia se cae en la cuenta que las principales inversiones infraestructurales se han producido en el decenio de los años 1990. Los factores principales que contribuyen a explicar este progreso en una etapa tan reciente son bási- camente tres:
1) La aprobación de la Constitución Española de 1978 y la propuesta de nueva organización territorial del Estado según lo dispuesto en el Título VIII.
2) La aprobación del Estatuto de Autonomía de Galicia y la disposición de las competencias propias de la Comunidad Autónoma de Galicia.
3) La firma del Tratado de Adhesión a la CEE en 1986 y la política de la Unión Europea en materia de cohesión económica y social, solidaridad interterritorial y desarrollo regional. El texto constitucional propone un traspaso de competencias hacia las Comunidades Autónomas. De igual modo, en el texto constitucional se faculta a las Comunidades Autónomas a que diseñen y pongan en funcionamiento sus respectivas planificaciones económicas regionales y las leyes de ordenación del territorio. Estos instrumentos han sido aprovechados por la Administración de Galicia, en base a la aprobación de su Estatuto de Autonomía. No obstante, la aplicación de estas competencias aún no logró dar los frutos esperados. El desarrollo normativo está siendo muy lento. A modo de ejemplo, destacaremos que la Ley de Ordenación del Territorio
de Galicia (Ley 10/95) no ha logrado diseñar y poner en funcionamiento las Directrices de Ordenación del Territorio de Galicia (DOTG). Han existido intentos pero éstos no se han logrado
materializar en la aprobación de un texto en el Parlamento de Galicia, disfrutando del consenso de la Cámara. Por otra parte, la planificación económica regional llevada a efecto en Galicia constitu- ía una aplicación de los Planes de Desarrollo Regional (PDR) al territorio gallego. Era precisa una planificación regional ad hoc para impulsar el desarrollo territorial de Galicia. En el tiempo de an-
30. La política de la U.E. con los informes Johanson de la cumbre de Essen y el Informe Van Miert destacan los factores apuntados.
31. El esfuerzo inversor en materia ferroviaria en Galicia se comenzó con el proceso de construcción del fe- rrocarril compostelano y concluyó en el año 1969 con la realización de la línea de ancho FEVE. Aún más, si tenemos presente la realización de la conexión ferroviaria del puerto de Marín con Pontevedra o, en su caso, la articulación de la central de SOGAMA radicada en Cerceda (A Coruña) se cae en la cuenta que la realización de la malla supera al siglo.
32. La aprobación de la Constitución Española de 1978 dio lugar a que se produjese una nueva organización territorial del Estado español. En el Título VIII se explicitaba la transferencia de competencias proceden- tes de la Administración del Estado hacia las Comunidades Autónomas. Por otra parte, cada una de las Comunidades Autónomas ha tenido que aprobar en plebiscito su Estatuto de Autonomía. En Galicia se pro- dujo la aprobación del Estatuto de Autonomía por medio de la Ley Orgánica 4/1981.
dadura de la Autonomía de Galicia se han producido dos interesantes experiencias con resultados desiguales. Por una parte, citaremos al Plan Económico y Social de Galicia (PESG). En segundo lu- gar, merece citar al Plan Estratéxico de Desenvolvemento Económico de Galicia (PEDEGA). El pri- mero de las planificaciones pretendía sentar las bases para impulsar un modelo de desarrollo regional en el cual se contemplasen las especificidades territoriales de Galicia y se enunciasen las estrategias básicas. El segundo modelo era una planificación mucho más madurada en sus conte- nidos y en las propuestas estratégicas formuladas. En el mismo se habían indicado las principales necesidades que tenía la Administración de Galicia en materia de infraestructuras. Asimismo, se in- dicaban las líneas maestras para desarrollar los sectores productivos básicos de la economía de Galicia. No obstante, este esfuerzo de planificación económica regional aún no encontró su relevo en otro nuevo documento capaz de proponer las actuaciones destinadas a amplificar el potencial de desarrollo endógeno de Galicia.33
La firma del Tratado de Adhesión a la entonces C.E.E., el 1 de Enero de 1986, dio lugar a que España pudiese como miembro de pleno derecho integrarse en el seno de los países comunitarios. Este hito estaba llamado a originar tres importantes efectos. Por una parte, contribuir a que la eco- nomía española evolucionase hacia la convergencia real de España con los países de la C.E.E. En segundo lugar, impulsar la cohesión económica y social de las regiones españolas respecto de las comunitarias. Esta situación dio lugar a que España, y en especial Galicia, se beneficiasen con la aportación de importantes partidas procedentes de los Fondos de Cohesión y los Fondos
Estructurales de la política comunitaria.34En tercer lugar, fomentar un modelo de política econó-
mica de desarrollo regional destinado a alcanzar el nivel de desarrollo de la media comunitaria. Las actuaciones a implementar eran muy numerosas. No obstante, los ejes prioritarios formulados por la política comunitaria, según sus efectos en Galicia, pueden ser resumidos en los siguientes:35
1) La inversión de capitales en infraestructuras del transporte y la energía. 2) La asignación de recursos hacia la política agraria y pesquera.
3) La dotación de capitales para proceder a impulsar la modernización empresarial y la com- petitividad. Se pretendía que el tejido productivo de los Estados miembros se adaptase a la puesta en funcionamiento de la suscripción del Mercado Único en 1993.
33. VÁZQUEZ BARQUERO, A.: Las nuevas fuerzas del desarrollo, pág. 110 y sig. Edit. Antoni Bosch Editor. 2005. Barcelona. PRECEDO LEDO, A.: Desenvolvemento Territorial e Planificación Comarcal. O Plan de
Desenvolvemento Comarcal de Galicia, pág. 17 y sig. Edit. Xunta de Galicia. Consellería da Presidencia.
1993. Santiago.
34. Una información de importancia puede ser consultada en: La Planificación Regional y sus Instrumentos.
Informe Anual (Varios años). Edit. MEH. Madrid. Asimismo, también se propone el Marco de Apoyo
Comunitario (MAC).
35. DÍAZ FERNÁNDEZ, J. A.: «The Supply of Transports in the European Atlantic Arc: a strength of infrastruc- tures transeuropeas for the regional economies», en: (VV.AA.): Regions and Fiscal Federalism. 44th
Congress European Regional Science Association, op. cit. DÍAZ FERNÁNDEZ, J. A.: «Las infraestructuras de
transportes y comunicaciones en el desarrollo regional de Galicia», en: DÍAZ FERNÁNDEZ, J. A.; LOIS GONZÁLEZ R. C. (Direc.): Las infraestructuras de transportes y comunicaciones en el desarrollo territorial
4) La inversión de partidas en sectores punteros y estratégicos para el desarrollo regional: la I+D+i.
5) La dotación de partidas hacia la capitalización de las PYMES.
6) La asignación de recursos monetarios hacia la generación de empleo, cualificación de los recursos humanos y especialización profesional.
7) La definición de actuaciones programáticas destinadas a corregir los desequilibrios inte- rregionales.
8) La inversión de capitales a favor de la dinamización de las regiones transfronterizas, etc. El Estado de las Autonomías36dio lugar a que se produjese una importante descentralización
de competencias procedentes de la Administración del Estado hacia las Administraciones recien- temente creadas de las CC.AA. Así, la Administración Central ostentaría las competencias propias que le otorga la legislación básica, mientras que las CC.AA. disfrutarían de la legislación de de-
sarrollo para ordenar sus respectivos territorios. La descentralización administrativa del Estado dio
lugar a que la política de infraestructuras del transporte tuviese en plena cuenta al cumplimiento de los principios:
1) El interés general y el bien público del Estado. 2) La igualdad de oportunidades.
3) La solidaridad interterritorial. 4) La cohesión económica y social. 5) La territorialidad.
El esfuerzo inversor en materia de infraestructuras del transporte en Galicia no conoció unos niveles equiparables a los realizados en los principales centros económicos españoles.37 Este he-
cho dio lugar a que Galicia experimentase un déficit crónico en la dotación de infraestructuras del transporte y las comunicaciones modernas. El notable retraso inversor que Galicia ha conoci- do le supuso una importante pérdida de potencialidades de desarrollo económico,38una fuerte ca-
ída en sus niveles de productividad y la acentuada pérdida de competitividad frente a otras economías regionales. Esta adversa situación dio por resultado que Galicia estuviese sumida en una situación de postergación económica a los intereses preferenciales de inversión en infraes- tructuras desarrolladas por la Administración del Estado. La escasa modernización de la malla in- fraestructural en Galicia, junto con el notable retraso que está conociendo la realización de las infraestructuras de transporte básicas para proferir la articulación y el desarrollo territorial de la Comunidad Autónoma, nos aconseja plantear la situación de Deuda Histórica en materia de in- fraestructuras que la Administración Central tiene contraída con Galicia.39
36. MEILÁN GIL, J. L.: Administración Pública en perspectiva, pág. 127 y sig. Edit. Universidad de A Coruña. Universidad de Santiago de Compostela. Escola Galega de Administración Pública. A Coruña. 2000. 37. MARCO BORDETAS, L.: Incidencia del transporte en el desarrollo regional. Presidencia del Gobierno.
Madrid. 1977.
38. TERCEIRO, J. B.: Problemas y soluciones del desarrollo económico de Galicia. Edit. Zero. Madrid. 1972. 39. DÍAZ FERNÁNDEZ, J. A.: Esfuerzo inversor en infraestructuras del transporte en Galicia: ¿Una deuda his-
tórica reconocida por la Administración Central? Edit. Universidad de Barcelona. X Congreso de Economía
Las soluciones que propuso la Administración Central para corregir los marcados déficits in- fraestructurales que acusaba Galicia no produjeron los resultados que Galicia necesitaba. Por un lado, una vez que se aprueba el Plan de Estabilización Económica se trata de impulsar la mo- dernización de la economía española, la especialización productiva y la competitividad.40El obje-
tivo era tratar de diseñar una política económica liberalizadora que garantizase la consecución de un sistema económico abierto hacia el mercado.41Los siguientes pasos que debía de impulsar el
Gobierno era tratar de fomentar el desarrollo de las regiones españolas. Las soluciones propues- tas fueron los Planes Económicos y Sociales. En los mismos se destacaba cuáles eran las priorida- des que proponía la Administración en materia de dotación de infraestructuras del transporte. La asignación de recursos procedentes de estos planes había abogado por impulsar una moderniza- ción de las infraestructuras del transporte de cada una de las regiones españolas. Las metas pro- puestas era incrementar los flujos relacionales, favorecer los movimientos de mercancías y trabajo, impulsar la llegada de inversiones foráneas (IED) y dinamizar la estructura productiva de cada te- rritorio regional.
Para el caso de Galicia la experiencia más importante en materia de planificación de infraes- tructuras del transporte fue la redacción del Plan de Accesos a Galicia de 1970. Este Plan se ha- bía aprobado en Consejo de Ministros celebrado den Meirás (A Coruña) en 1970. Se trataba de una planificación que había sido redactada en los la segunda mitad de los años 1960 y su objeti- vo era tratar de corregir el problema del enclavamiento42territorial de Galicia. En el Plan se pro-
ponía la construcción de tres ejes dotados de alta capacidad de carga. Por una parte, la conexión de A Coruña–Lugo con la Meseta por medio de una carretera dotada de alta capacidad. En se- gundo lugar, la conexión de Vigo–Ourense con la Meseta por medio de otra infraestructura de alta capacidad. En tercer lugar, se proponía la construcción del corredor central (San tia go–Mon - forte–Pedrafita). Por último, pude citarse a un cuarto eje. En efecto, en el Plan de Accesos se ha- cía referencia al trazado del corredor atlántico: Ferrol–A Coruña–Santiago–Pontevedra–Vi go. Se trataba aquí de la construcción de la Autopista del Atlántico AP–9. Ahora bien, la planificación pro- puesta no experimentó una clara apuesta por la modernización infraestructural de Galicia. Por una parte, la modernización de la malla viaria gallega no se realizó en régimen de alta capacidad de carga (doble carril por sentido del tráfico) para cada corredor diseñado. En segundo lugar, la mo- dernización practicada fue la ampliación del ancho de sección de la plataforma viaria. En deter- minados tramos únicamente se realizó una actuación de conservación y mantenimiento. El único eje viario que se realizó en régimen de alta capacidad de carga fue la traza viaria del corredor atlántico. El problema fue que este eje se diseñó con cargo a la dotación de crédito del Plan PANE de 1972. Ello significaba que esta carretera se encontraría dotada de doble carril por sentido pero
40. VELARDE FUERTES, J.: «Evolución del comercio exterior español: del nacionalismo económico a la Unión Europea», en: FUENTES QUINTANA, E.: Cuestiones fundamentales de Economía. Problemas Económicos es-
pañoles en la década de los 90, págs. 381–414. Edit. Galaxia Gutenberg. Círculo de Lectores. Madrid. 1995.
41. FUENTES QUINTANA, E.: «El modelo de economía abierta y el modelo castizo en el desarrollo económi- co de España de los 90», en: FUENTES QUINTANA, E.: Cuestiones fundamentales de Economía. Problemas Económicos españoles en la década de los 90, págs. 61–175. Edit. Galaxia Gutenberg. Círculo de Lectores. Madrid. 1995.
sometido al pago de un canon de peaje por su uso. Este hecho originó importantes reacciones contrarias por parte de la sociedad gallega.43