Tradicionalmente, una evaluación era concebida como un ejercicio que, si se realizaba, se hacía al final del proceso de ejecución de una política pública respondiendo a una lógica lineal de plani-
ficación, es decir, la evaluación llegaba después de que se hubiese identificado el problema que dio origen a la política; después de que se hubiese puesto en marcha la intervención; después de finalizadas las actividades previstas.
Sin embargo, hoy día está claro que planifica- ción, seguimiento y evaluación son procesos inte- rrelacionados y entrelazados que caminan parale- lamente (Alvira, 2002). Esto quiere decir que la evaluación resulta ser un proceso continuo que se da a lo largo de una política pública: desde su identificación, pasando por la ejecución de los programas, proyectos y actividades a las que da origen, hasta la finalización de las mismas.
Explicaremos, a continuación, lo que supone cada momento de las evaluaciones tomando en cuenta que siendo fundamental la perspectiva de equidad de género, de lo que se trata es de identi- ficar, en cada momento del proceso, hasta que punto la política o políticas han brindado aten- ción a las problemáticas de las mujeres o bien a la parcialidad con que se han contemplado sus nece- sidades, y por último si sus efectos se traducen en alguna modificación o transformación del mode- lo de sociedad patriarcal de la que emanan las jerarquías y las desigualdades de género.
2.1. La evaluación ex ante, diagnóstico o identificación.
El diseño de una política pública comienza siempre, como ya hemos indicado, por la identifi- cación de un problema, una realidad conflictiva o
63Estamos hablando de la identificación de formas de discriminación entrecruzadas que tienen que ver con la religión, sobre todo cuan-
do el hecho religioso pretende reforzar roles y estereotipos tradicionales en la familia y en las mujeres, es decir, la religión como fuen- te de coacciones de género hacia las mujeres, más evidentes en los fundamentalismos religiosos de toda denominación.
64En este caso nos referimos a las diferencias que puede imprimir en la biografía de cada persona, haber nacido en un lugar y no
en otro, por ejemplo, no es lo mismo nacer pobre en un país pobre que hacerlo en un país dotado de políticas de bienestar y un sistema de apoyo ya instaurado. Tampoco se es pobre, del mismo modo, en África, en América Latina o en Europa y mucho menos si se es mujer.
algún aspecto de carácter económico, político, social, cultural o jurídico que requiere ser modi- ficado o implementado. Esa realidad, que será objeto de la política, debe ser diagnosticada tan profunda y claramente como sea posible. De cuán profundo sea este diagnóstico, de cuánta informa- ción nos proporcione sobre la realidad y su diver- sidad, sobre las necesidades específicas de muje- res y hombres de todas las edades, sobre las mani- festaciones de la cultura patriarcal y las coaccio- nes de género, dependerá la exactitud y la calidad de la planificación posterior y, por supuesto, la calidad de los indicadores y los elementos que luego deberán ser retomados en el proceso eva- luativo. A este momento previo de análisis y reco- pilación de datos cuantitativos e información cua- litativa se conoce también como evaluación ex ante y de ella se derivarán, posteriormente, no sólo los contenidos de las políticas públicas, tam- bién la estrategia de intervención que requiere la implementación de las políticas y, por supuesto, la evaluación y sus indicadores que, en esta etapa del proceso, se llamarán indicadores de base, basa- les o de partida.
La evaluación ex ante suele ser realizada por un equipo externo en coordinación con las partes interesadas en el diseño y posterior ejecución de
la política y, dependiendo del modelo de investi- gación que se siga, se incorporará o no a la pobla- ción destinataria de la o las políticas públicas.
2.2. La evaluación intermedia: el seguimiento y la evaluación de procesos
En la primera parte de este documento señala- mos que las políticas públicas responden a pro- blemas que tienen determinadas características: interdependencia, subjetividad, artificialidad y dinámica. Son precisamente estos aspectos lo que hacen necesario diseñar mecanismos de segui- miento al proceso de ejecución de las políticas públicas pues la realidad y la naturaleza de los problemas se van modificando como resultado de la misma dinámica social pero también (al menos es deseable) como consecuencia de la implemen- tación de las políticas.
Las actividades de seguimiento al desarrollo de una política (llamadas también de monitoreo o control) son una forma de evaluación continua y, para ello, en el proceso de diseño de la políti- ca se deben identificar los momentos, procedi- mientos, métodos, instrumentos y herramientas que posibiliten dicho seguimiento. Los sistemas de indicadores de proceso son una de estas herramientas65.
139 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES
65Aunque existen distintos modelos de evaluación ya establecidos, es importante adaptarlos a cada realidad y verificar su utilidad para
proporcionar la información que se busca obtener con el. Estos dos modelos de evaluación se aplican, además, a planes, programas y proyectos.
Esto, que parece obvio, no siempre sucede y, cuando quienes conforman el equipo de evaluación no comparten los principios del modelo de investigación, suelen presentarse contradicciones y conflictos que pueden llegar a entorpecer el proceso evaluativo. Pongamos, como ejemplo, el caso de una política pública implementada con recursos de la cooperación internacional. El equipo de evaluación puede constituirse con evaluadores sugeridos por el organismo internacional y por otros recomendados por el gobierno y las instituciones implicadas. Si quienes finalmente integran el equipo evaluador no comparten principios, visiones y metodologí- as, los problemas saldrán a flote tan pronto da comienzo la evaluación.
Estamos hablando de la identificación de formas de discriminación entrecruzadas que tienen que ver con la religión, sobre todo cuan- do el hecho religioso pretende reforzar roles y estereotipos tradicionales en la familia y en las mujeres, es decir, la religión como fuen- te de coacciones de género hacia las mujeres, más evidentes en los fundamentalismos religiosos de toda denominación.
En este caso nos referimos a las diferencias que puede imprimir en la biografía de cada persona, haber nacido en un lugar y no en otro, por ejemplo, no es lo mismo nacer pobre en un país pobre que hacerlo en un país dotado de políticas de bienestar y un siste- ma de apoyo ya instaurado. Tampoco se es pobre, del mismo modo, en África, en América Latina o en Europa y mucho menos si se es mujer.
En la etapa de ejecución de las políticas públicas se recomienda, además de actividades de segui- miento, la realización de una evaluación intermedia que permita una valoración de los avances en la aplicación de la política, su impacto, el grado en que se están consiguiendo las metas trazadas y las modificaciones que se requieran como resultado de los cambios en el entorno o los avances que ha pro- piciado la ejecución de la política. Esta evaluación intermedia permite ajustar, modificar, reorientar o bien, verificar que el diseño inicial de la política sigue siendo válido. El seguimiento y la evaluación intermedia son momentos privilegiados para cons- tatar hasta qué punto pueden llegar a ser herra- mientas útiles para la gestión de las políticas y los programas y proyectos a que éstas dieron lugar.
Las actividades de seguimiento o monitoreo son evaluaciones permanentes que suelen ser internas o desarrolladas por los equipos o ins- tancias que ejecutan las políticas (por lo que también se conocen como evaluaciones formati- vas) mientras que las evaluaciones intermedias generalmente son contratadas externamente y, de nuevo aquí, más o menos participativas dependiendo del enfoque adoptado por el equi- po evaluador.
2.3. Evaluación final o ex post.
Una vez ejecutada la política pública, es recomen- dable la realización de una evaluación final que permita verificar el cumplimiento de los objetivos y resultados que se plantearon originalmente (o los que resultaron de la evaluación intermedia si ésta dio lugar a una modificación de los mismos), su pertinencia, eficiencia, eficacia, viabilidad e impac- to. Este tipo de evaluaciones son, generalmente, externas y es recomendable que se basen en el modelo de investigación-acción-participativa.
Aunque no suelen practicarse, estas evaluacio- nes son imprescindibles para conocer hasta que
punto las acciones estatales, gubernamentales o municipales han logrado cumplir con sus com- promisos o bien, han conseguido transformar la realidad que dio origen a la formulación de las políticas. Si las evaluaciones no se practican, los resultados no son sistematizados, el aprendizaje no se realiza y los cambios no se fijan en las ins- tituciones, en los grupos o colectividades o bien, en la sociedad en su conjunto.
Si son imprescindibles para la valoración de pro- gramas y proyectos en distintos ámbitos y secto- res de la realidad, lo son aún más para verificar hasta qué punto la ejecución de la o las políticas contribuyó a impulsar acciones de desarrollo integral y el avance en el cumplimiento de los derechos de las mujeres. Las políticas públicas diseñadas desde la perspectiva de equidad de género, están orientadas a transformar el modelo de sociedad patriarcal en el que vivimos. Estos cambios son difíciles de conseguir puesto que existen enormes resistencias políticas, económi- cas, culturales y sociales que presionan constan- temente por mantener las acciones a favor de la igualdad para las mujeres en la marginalidad. Esto repercute en la baja consistencia propositiva e institucional de las políticas, su escasa perma- nencia temporal, y condiciona la presencia de las mujeres como protagonistas de las acciones adop- tadas (Kusnir, 2000).