La eficacia personal o subjetiva de la nulidad 1 Características

Es un lugar común destacar que toda nulidad produce efecto erga omnes. Con ello se quiere significar que toda decisión anulatoria afecta a cuantas personas pudieran hallarse en el ámbito de aplicación del acto anulado, hayan reclamado o no del mismo. Esto se explica sin dificultad porque la nulidad declarada produce la extinción del acto anulado; extinción absoluta y en sentido estricto, no meramente ins-

293 _{“La nulidad no es, pues, un efecto automático […] de la invalidez, sino que sólo se produce}

cuando media una declaración expresa de un órgano competente”, Vid. NIETO, Alejandro en “Estudio Preliminar” al libro de Margarita BELADIEZ ROJO, Validez y Eficacia de los actos

administrativos, pág. 23. Asi también lo expresaba Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR,

“En la realidad jurídica, la nulidad no se produce nunca de modo automático, porque la nulidad no es un hecho, una realidad, sino una calificación que debe hacerse valer en el procedimiento correspondiente para que sea efectiva”. Cfr., La nulidad de pleno derecho de los

actos administrativos, pág. 93.

294

Manuel María DIEZ (El acto administrativo, TEA, Buenos Aires, 1956) ha expresado que “sea que el acto de invalidación asuma la forma de un procedimiento jurisdiccional con la eficacia propia de los actos de esa naturaleza, sea la forma de manifestación concreta de la voluntad de la administración pública, el acto resulta siempre compuesto de los mismos elementos materiales y substanciales” (pág. 348).

295 _{Aparte de la cosa juzgada, exclusiva de la función judicial, la doctrina asume la unidad analítica}

de dicha categoría utilizando no siempre una nomenclatura uniforme para aludir al “acto anulatorio”. Así se habla también de “acto de invalidación”, “declaración de invalidez” o “decla- ración de nulidad”, expresiones estas últimas que han sido criticadas por su confuso alcance: DOMÉNECH PASCUAL, Gabriel, op. cit., pág. 372.

trumental o al servicio de otra pretensión de fondo, como en el caso de la mera inaplicación tácita a un caso particular.296

Este efecto erga omnes puede ser a su vez triplemente descompues- to. La nulidad es general, abstracta y definitiva.297

Es general porque el ámbito material de sus efectos se dirige a todos los destinatarios actuales o potenciales de la aplicación de la regla cues- tionada. Ellos deben tener por inválida la norma anulada y ajustar sus conductas a las consecuencias de dicha invalidez. Dicha generalidad es independiente del contenido mismo de la regulación anulada: nada impide que un acto administrativo singular produzca también a la hora de su anulación un efecto general.

La anulación es abstracta en el sentido que bajo dicha declaración anulatoria debe juzgarse y resolverse cualquier caso en que se plantee la invalidez de la norma anulada. Este carácter tiene particular relevancia en el caso de la invalidación de normas reglamentarias que por su gene- ralidad y carácter ordinamental (normativo) asumen una potenciali- dad aplicativa, en principio, indefinida.

La nulidad es, por último, definitiva porque sus efectos jurídicos no son ni transitorios ni provisionales. Supone una vigencia perma- nente e indefinida que se traduce en la expulsión del acto o de la nor- ma del ordenamiento jurídico, medida irreversible por naturaleza.

3.2.2. Eficacia erga omnes. Problemática actual

Bajo esta caracterización de la eficacia erga omnes subyacen situacio- nes que quiebran el principio y obligan a su matización.

La doctrina ha detectado varios órdenes de dificultades asociadas a la dimensión material de vigencia (eficacia erga omnes) del acto de anu- lación. Estas reflexiones han sido planteadas principalmente en el cam- po de la anulación judicial, en el seno del proceso contencioso admi-

296 _{GÓMEZ DÍAZ, Ana Belén, “La eficacia de las sentencias contencioso-administrativas: entre la}

dogmática y la ingeniería judicial”, en Revista de Administración Pública N°144, 1997, pág. 254.

297

nistrativo, y se orientan a poner en duda la siempre pacífica afirmación de la eficacia general de la sentencia anulatoria.298

Se analizan aquí dos de ellos. En primer lugar la incidencia del fallo anulatorio en los procesos judiciales paralelos y posteriores al mismo acto; y el denominado problema de los fallos contradictorios sobre anulación de un mismo acto.

3.2.2.1. La incidencia anulatoria en procesos paralelos y posteriores

Planteemos en primer lugar el tema de la incidencia del fallo de anulación de un acto o norma con relación a procesos judiciales para- lelos o posteriores relativos al mismo acto.

Si realmente la anulación, v. g., el fallo judicial que la pronuncia, opera con efecto erga omnes ello debiera significar que la nulidad de- clarada en cualquier proceso judicial en curso, debe producir efectos en los procesos paralelos y posteriores en que se discute o discutirá la validez del mismo acto administrativo.

Esta cuestión resulta lógica en teoría: un acto jurídico no puede ser extinguido dos veces. Si en un proceso judicial ya se resolvió su nuli- dad y esta decisión ha quedado a firme, ese efecto general obligaría a cualquier otro juez a arreglar su conducta en términos de la nulidad ya pronunciada por otro Tribunal como consecuencia de la estricta obser- vancia de la eficacia general que tradicionalmente se afirma.299

En tales casos, la acción paralela o posterior de nulidad debiera ser materia de una sentencia final de rechazo de la pretensión como quiera que el objeto del proceso ya se encuentra satisfecho: si se pide la nuli- dad de una norma ya anulada, la pretensión aparece privada de uno de sus presupuestos elementales, su objeto. No puede ser estimada la nulidad solicitada.300

Sin embargo esta situación genera efectos colaterales complejos. A la pretensión anulatoria van regularmente asociadas otras preten- siones procesales distintas pero compatibles con aquella. Dichas accio-

298

GÓMEZ DÍAZ, Ana Belén, op. cit., pág. 254.

299

Ibid., pág. 255.

300

nes accesorias ordinariamente persiguen, no la anulación del acto, sino que van orientadas a la restitución, indemnización o aun al simple reconocimiento de una o más situaciones jurídicas que han sido amagadas o lesionadas por el acto viciado. Siguiendo el razonamiento de estas líneas, en aplicación estricta de la eficacia erga omnes afirmada normalmente, debiera concluirse que dichas pretensiones quedarían vacías de contenido. Lo anterior porque el juez respectivo comproba- ría la inexistencia normativa del acto ilegal que se afirmó como presu- puesto de la antijuridicidad del daño o lesión reclamados por haber sido expulsado del ordenamiento a virtud de una anulación pronun- ciada en un proceso paralelo o anterior. El Derecho Comparado de- muestra que estas situaciones ocurren con no poca frecuencia.301

En el panorama positivo chileno el asunto no presenta una solu- ción directa. Consignemos en todo caso que el reclamo de ilegalidad que regula la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (D.F.L. Nº1/19.704, D.O. 03.05.2002) vincula la ilegalidad declarada en ese proceso revisor a los efectos posteriores para el juicio de responsabili- dad civil a que pudiera dar lugar el acto impugnado.302 Similar regla encierra la Ley Nº19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (texto refundido, D.S. Nº291/93, Interior) a propósito de análoga reclamación que consagra la letra i) de su artí- culo 102.

3.2.2.2. Sentencias contradictorias respecto de la validez de un mismo acto

Problema similar en teoría pueden suscitar fallos judiciales contra-

dictorios sobre un mismo acto administrativo.303

No es algo lejano y parece plenamente representable la posibilidad de existencia de disensos judiciales sobre la legalidad de una misma medida administrativa. En otros ámbitos jurisdiccionales esta situa-

301

GÓMEZ DÍAZ, Ana Belén, op. cit., pág. 257, en nota, con jurisprudencia en tal sentido.

302 _{Artículo 140, letra i): “cuando se hubiere dado lugar al reclamo, el interesado podrá presentarse}

a los tribunales ordinarios de justicia para demandar conforme a las reglas del juicio sumario, la indemnización de los perjuicios que procedieren y ante el Ministerio Público, la investiga- ción criminal que correspondiere. En ambos casos no podrá discutirse la ilegalidad ya declarada.”

303

ción ha sido plenamente posible: la existencia de una organización ju- dicial no siempre homogénea así como un sistema de especialización de salas en los Tribunales Superiores de Justicia no suficientemente consolidado, permiten a lo menos suponer dicha situación como una probabilidad. En nuestro sistema de control jurisdiccional esa opción se ve multiplicada frente a la pluralidad de cauces de revisión a que puede quedar sujeto un mismo acto administrativo.

Luego de un fallo anulatorio recaído en un acto, el surgimiento de una sentencia en sentido contrario confirmando la legalidad del mis- mo acto y ratificando su fuerza obligatoria, constituye en los hechos la negación misma del principio de eficacia erga omnes de los fallos anulatorios. Mientras un acto ha sido extinguido por una primera sen- tencia, luego una segunda le devuelve la vida, y aun una tercera podría volver a quitársela y así indefinidamente. Esta sucesión de estados de “vida y muerte” normativa no tiene ninguna lógica, obligando a la doctrina a no menos que poner en tela de juicio el principio de que toda anulación equivale a la extinción absoluta y erga omnes del acto respectivo.304

Este problema no tiene una adecuada solución técnica. Parece com- probar un cierto quiebre del efecto erga omnes, tan sólido en aparien- cia. En caso de decisiones contradictorias dicho principio debe ceder, más por demostración que por persuasión, al principio de la mera eficacia relativa inter partes.305

Otra demostración de que en este ámbito los dogmas de poco sirven.