Artículo 56. “La autoridad correspondiente ordenará que se
2.2.1.2.2. Irregularidades no invalidantes
La Ley Nº19.880 acoge como variante del principio de la conser- vación de los actos administrativos ciertas circunstancias comprendi- das en la doctrina de las irregularidades no invalidantes. Estas suponen la existencia de ciertos vicios o irregularidades cuya concurrencia no conlleva la invalidez del acto o del procedimiento con cuya ocasión se
382
Cfr. GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, Ernesto, El recurso administrativo extraordinario de
han cometido. Se trata de vicios intrascendentes, que por mandato del legislador quedan al margen de un eventual reproche invalidante ya sea por motivos de economía o de informalismo procedimental.
El principio es que el acto definitivo se conserva aun cuando los actos preparatorios hubieren incurrido en vicios o defectos, con tal que se permita al acto definitivo alcanzar su finalidad y el trámite no hubiere influido esencialmente en la resolución final. En tal caso el defecto o vicio cometido no adquiere una incidencia o virtud invalidante, derivando en una mera irregularidad que podrá, en su caso, suponer otras consecuencias, como la responsabilidad del funcionario infractor.383
La Ley Nº19.880 contienen los siguientes ejemplos de vicios irre- levantes desde el punto de vista de la conservación de los actos:
Principio de abstención. A propósito de las motivos de abstención del artículo 12 de la LBPA, que colaboran a hacer efectivo el principio de imparcialidad administrativa del artículo 11 de la ley, se observa que pese a las graves contravenciones que supone, y pese a ello, “la actuación de autoridades y los funcionarios de la Administración en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido (inciso 3º), agregando en el inciso siguiente que dicha concurrencia en todo caso da lugar a la responsabilidad del funcionario. Cabe destacar que el genuino sentido de la expresión “no implicará necesariamente la invalidez” da a enten- der que por regla general esta infracción podrá originar la nulidad de las actuaciones o de las resoluciones en que el funcionario o autoridad inhábil hubiere intervenido. A ese efecto habrá que determinar si la intervención recayó en un trámite procedimental o bien en la propia decisión definitiva y en su caso, si ha tenido influencia esencial en la resolución preparatoria o definitiva y si causó perjuicio (indefensión) al interesado, según se desprende del artículo 13 inciso 2º de la LBPA. El legislador persigue evitar que la incidencia de este motivo de inhabi- lidad se convierta en justificación para nulidades inútiles contrarias al principio de economía procedimental.
383 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, Principios de Derecho Administrativo, v. II, pág.
Vicio de forma o procedimiento. Con la misma finalidad y desa- rrollando el alcance del vicio formal descrito en el inciso 1º del artícu- lo 7 de la Constitución Política, la LBPA limita la incidencia invalidante de los defectos formales o de procedimiento:
Artículo 13, inc. 2º. “El vicio de procedimiento o de forma
sólo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al inte- resado”.
El precepto se inscribe en un lineamiento general de reducción del vicio formal en el ámbito administrativo. Esta tendencia proscribe las nulidades puramente adjetivas que prolongan inútilmente los proce- dimientos en perjuicio de los intereses generales y particulares en pos de procedimientos cada vez más simplificados y ágiles.384
La ley chilena advierte que el vicio se refiere tanto a: 1) requisitos del procedimiento de elaboración del acto; y, 2) requisitos de la decla- ración de voluntad administrativa (forma). Y a este respecto la condi- ción que marca la incidencia invalidante del vicio es también doble: la disposición exige que el vicio recaiga en un requisito de carácter esen- cial y que además concurra un perjuicio al interesado.
En cuanto al carácter esencial del requisito del acto administrativo
en que debe plasmarse el vicio, la LBPA entiende que aquella condi- ción puede emanar, ya sea del propio ordenamiento jurídico, en sentido amplio (Constitución, ley o reglamento), o aun, en ausencia de
explicitación normativa concreta, podrá deducirse de la propia natu-
raleza del acto. Esta última referencia al carácter “esencial” del requisi-
to según la naturaleza del acto es técnicamente deficiente al presentar serias dificultades para precisar el alcance exacto de la expresión le- gal.385 El contenido concreto deberá ser determinado por la jurispru-
384 GARCÍA LUENGO, Javier, La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, pág. 219. 385
dencia judicial y administrativa, en lo que será de ayuda la experiencia comparada.386
El requisito del perjuicio exige un menoscabo real y efectivo del
interesado en sus derechos o intereses individuales o colectivos, sea que derive de las actuaciones o trámites realizados (o no realizados) en el mismo procedimiento o emanados de la resolución definitiva dictada en éste. El parámetro más relevante y habitual desde la óptica procedimental para configurar este menoscabo será la afectación de las facultades de defensa del interesado en el procedimiento administrati-
vo, perjuicio específico al que en doctrina se denomina indefensión,
esto es, la imposibilidad del interesado de obtener o ejercer los medios legales suficientes para su defensa en el procedimiento administrativo.387
386 En la Ley española de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, LRJPAC
(Ley 30/92, modificada en 1999), sólo es causal de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos la “prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido” y “la
prescindencia de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados”
(art. 62.1, letra e). Según da cuenta Francisco GONZÁLEZ NAVARRO (Derecho Administra-
tivo Español, t.. III, pág. 463-64) la jurisprudencia de ese país entiende que no es sólo la
prescindencia absoluta o total del procedimiento establecido (acto dictado de plano) la que acarrea esa sanción, sino que también queda comprendida la omisión o ausencia de trámites o
partes esenciales del mismo. Para ese efecto los españoles utilizan el “criterio de la recognoscibilidad”
en cuya virtud sólo invalida el iter procedimental la omisión de aquellas partes, actuaciones o trámites sin las cuales el procedimiento se torna “inidentificable”.
En esta misma línea César CIERCO SEIRA (La participación de los interesados en el procedi-
miento administrativo, pág. 324) en relación al vicio procedimental esencial afirma que se hará
efectivo “únicamente en aquellos supuestos en los que a raíz de la existencia de una serie de defectos e irregularidades en la substanciación del expediente se haya desnaturalizado grave- mente el iter administrativo, de tal forma que sea difícil siquiera identificar los trazos básicos del procedimiento que la administración estaba obligada a seguir en el caso enjuiciado. Esta desnaturalización podrá venir motivada ya sea por el quebrantamiento concluyente y palmario de los principios que debían inspirar a ese concreto procedimiento administrativo (contradic- ción o transparencia, etc.) o bien por la tramitación de un procedimiento distinto al que normativamente estaba previsto (lo que se conoce bajo el nombre de desviación de procedi- miento)”.
Estas opiniones recuerdan la concepción de los requisitos esenciales de los actos o contratos que contiene el artículo 1.444 de nuestro Código Civil “[...] son de la esencia de un contrato aquellas
sin la cuales o no produce efecto alguno o degenera en otro contrato diferente[...]” que bien podría
utilizarse como criterio orientador, dentro de su inevitable generalidad.
387 La indefensión introduce un requisito de carácter cualitativo o material para la apreciación del
vicio procedimental y su eventual alcance invalidante. La doctrina más actual rechaza la identi- ficación del derecho de defensa del interesado con una simple “sumatoria” o “reunión” de actos de trámite en el procedimiento administrativo. Por lo tanto la indefensión no puede equipararse a la mera infracción, omisión o trasgresión de esas reglas procedimentales. Más bien exige analizar si se han obstaculizado o entorpecido gravemente los derechos de defensa del interesado produciendo un menoscabo efectivo en los principios de audiencia y contradicción inmanentes al procedimiento. Lo anterior se justifica en el carácter instrumental de las formas y en con la concepción unitaria del procedimiento administrativo que impone una examen global de la