Un nuevo planteamiento sobre validez en Derecho adminis trativo

La revisión de la teoría de las nulidades administrativas que propo- nemos se sustenta en los nuevos enfoques doctrinales acerca del con- cepto de validez en Derecho Administrativo. Estas reformulaciones, que han terminado imponiéndose en las últimas décadas, tienen el mérito de dar cuenta adecuada de los fenómenos confluyentes de legalidad, eficacia y estabilidad de los actos administrativos, descargando a la teo- ría de afirmaciones superadas por la historia o simplemente impracti- cables en la realidad.

Esta nueva interpretación puede ser sintetizada de la siguiente for- ma: lo que determina la invalidez de un acto administrativo no es haber incurrido en una ilegalidad, sino que esa ilegalidad impida alcanzar un fin que el Derecho considera merecedor de protección.241

Cabe señalar que esta situación funciona en los dos sentidos de la relación administrativa. En ocasiones se podrá observar la conserva- ción de actos ilegales, pero válidos, que beneficien al administrado (protección del principio de confianza o seguridad jurídica) o situacio- nes en que ocurra la inversa, esto es, conservación de actos en beneficio de la administración.

Esta opinión se fundamenta en que el ordenamiento jurídico ad- ministrativo se encuentra presionado por dos impulsos contrapuestos. De una parte requiere que la legalidad sea observada y por ello sancio- na con invalidez los actos que la infringen; por otra parte quiere que la administración alcance sus fines y por ende mantiene los actos que pueden alcanzarlos.

Si la ilegalidad significara siempre invalidez, padecería la eficacia administrativa sin que pudieran alcanzarse ciertos fines públicos. Por

241

BELADIEZ ROJO, Margarita, Validez y eficacia de los actos administrativos, Marcial Pons, Madrid, 1994, pág. 71. Agrega esta autora que “[...]la validez en definitiva es la situación en que se encuentran los actos conforme a Derecho. Ahora bien dicha conformidad ha de medirse atendiendo al hecho de si el ordenamiento jurídico considera necesario proteger el acto respec- tivo. Esta última situación puede ocurrir tratándose de actos que no han incurrido en ninguna infracción del ordenamiento jurídico, o bien porque habiendo incurrido en graves ilegalidades, ese acto haya creado una situación que el Derecho considere necesario tutelar para salvaguardar un principio jurídico que en ese caso concreto tiene un mayor peso que el de legalidad. Es por esto que se estima que un acto es válido, de manera general, si su conservación está garantizada por

otro lado si la ilegalidad no fuera nunca sancionada se vulneraría grave- mente el Estado de Derecho.

En consecuencia debe alcanzarse un compromiso.

Es por ello que el ordenamiento jurídico no califica sin más y siem- pre de inválidos los actos administrativos ilegales. Por el contrario ad- mite ilegalidades no invalidantes.

Dichas ilegalidades no invalidantes pueden a su vez tener origen en diversas situaciones. La más normal será el caso de irregularidades le- ves. Sin embargo es posible encontrar también el caso de:

1. Actos administrativos gravemente irregulares pero enérgicamente protegidos por el ordenamiento jurídico;

2. Actos ilegales que recobran validez a través de la subsanación o convalidación.

Por ello y como tentativa mantendremos que es posible encontrar actos ilegales pero válidos. En la medida que la validez proviene precisa- mente de una subsiguiente valoración del órgano de control (juez o autoridad revisora) que en su caso puede y está facultado para otorgar primacía al principio de conservación del acto mediante una interpre- tación correctiva del mismo si estima que es apto para alcanzar sus fines.

En consecuencia mientras un órgano competente no declare lo con- trario los actos de la administración son válidos, cualquiera sea su vicio de ilegalidad, y deben ser conservados siempre que sea posible.

Esta solución mantiene el antiguo principio de presunción de vali- dez de los actos administrativos en cuanto dichos actos no son inváli- dos por sí mismos sino porque una autoridad u órgano así lo declara expresamente. Pero también lo revitaliza al dar contenido a la afirma- ción que la ilegalidad de un acto “sólo constituirá una mera y potencial causa de invalidez del mismo”.

Para que esa potencialidad se realice deberán cumplirse los siguien- tes requisitos en el proceso de razonamiento tendiente a la indagación de una nulidad de derecho público:

1. Existencia de una valoración sobre el efecto invalidante de la ilegalidad que se alega;

2. Pronunciamiento o declaración de tal invalidez por el órgano administrativo o jurisdiccional competente; y

3. Que no se hubiere producido, en el intertanto, una convalida- ción obstativa de dicha invalidez.

Entendemos que este replanteamiento teórico es perfectamente trasladable al ordenamiento jurídico chileno en el cual podemos hallar acciones constitucionales y legales que efectúan una separación nítida entre ilegalidad e invalidez.

Un ejemplo concreto en el ámbito procesal lo configura la estructuración del Recurso de Protección de Garantías Constituciona- les.

En esta acción tutelar la ilegalidad que afecta, v. gr., a un acto (ad- ministrativo), no es apta para producir por sí misma la anulación o invalidación del acto recurrido sino cuando dicha ilegitimidad aparece respaldada por el dato adicional de la afectación de una garantía cons- titucional protegida; por lo demás dicho recurso constitucional auto- riza con amplitud una serie de medidas de protección que no se limi- tan necesariamente a la anulación del acto (administrativo) recurrido sino que pueden alcanzar su mera rectificación o aun la modificación del mismo; su conversión, etc.

Proponemos, en fin, superar la doctrina tradicional que en nuestro medio jurídico sin mayor distingo se refiere a categorías jurídicas tales como nulidad, ilegalidad e invalidez sin advertir sus rasgos diferencia- les ni menos aun matizar debidamente el amplio ámbito de las irregu- laridades de que puede adolecer la actuación administrativa.

Este nuevo enfoque debe ser examinado más detalladamente desde la perspectiva del denominado principio de conservación de los actos ad- ministrativos, de creciente aceptación en la doctrina comparada, y al que nos referimos a continuación.

1.3. En particular: el principio de conservación de los actos adminis-