En este lugar corresponde justificar nuestro planteamiento. Este se sustenta en las diversas críticas y constataciones adelantadas.
En primer lugar, la doctrina científica actual respalda ampliamente la posibilidad -y aun la necesidad- de acoger la existencia de actos ad- ministrativos que, si bien se hallan viciados de ilegalidad, tienen no obstante una carga de efectos, que impide anularlos totalmente.
Resulta otra evidencia incuestionable que esos actos son mucho más numerosos de lo que es posible imaginar en una primera visión. Por ello el Derecho, la norma jurídica, ha debido recurrir en auxilio de esta realidad, y el ordenamiento se ha visto en la necesidad de recono- cer esos efectos, a pesar de constatar la ilicitud de origen del acto.
Finalmente, la necesidad de eficacia de la actuación del Estado, hoy más que nunca, es exigida como un factor de oportunidad indispensa- ble para el logro del principio de bien común constitucionalmente establecido.
Estos nuevos principios que contradicen las bases mismas de la teo- ría clásica de las nulidades de derecho público, sólo pueden ser explica- dos satisfactoriamente, en mi opinión, sobre la base de una renovación del concepto de “validez jurídica” en el ámbito del derecho público. Esa nueva noción la denominaré validez sucesiva del acto administrati- vo.368
Entiendo por validez sucesiva del acto administrativo aquella que el acto adquiere con posterioridad a su emanación, aun cuando éste hubiere presentado vicios o defectos de origen. Esta validez sucesiva, en la ex- plicación que propongo, atiende al contexto sobrevenido a la dictación
368 Esta denominación no es original. Ha sido sugerida por la doctrina italiana desde dos ámbitos
distintos. En primer lugar para explicar el fenómeno de la “retrocesión” o “reversión” expropiatoria. Algunos comentadores (SANTI ROMANO, GASPARRI, SCOGNAMIGLIO) han explica- do dogmáticamente la retrocesión como la consecuencia de una ‘invalidez sucesiva’ o ‘sobreve- nida’ de la expropiación por la desaparición de su elemento causal -que asume un papel fundamental en relación al destino del bien expropiado-, defecto que sólo puede ser valorado con posterioridad al perfeccionamiento del acto. (Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo,
Los principios de la nueva Ley de expropiación forzosa, Civitas, Madrid, 1984, reimp., pág. 139-
142). Por otra parte el concepto de validez sucesiva se encuentra en la raíz de la noción de “convalidación” que alude al “[...] conjunto de casos en los que por circunstancias sobrevenidas un acto [originalmente] inválido adquiere validez”. (Ampliamente: BELADIEZ ROJO, Mar- garita, Validez y eficacia de los actos administrativos, pág. 189 ss., especialmente pág. 193).
del acto, situación jurídica o fáctica, en que sus efectos se desenvuelven. Dicha situación o contexto generado en torno a la actuación y a sus efectos no es independiente ni inmune al juicio de validez que en su momento debe afrontar dicho acto administrativo.
Esta visión que sugiero viene a complementar el actual concepto “estático” de la validez de los actos estatales. Esta noción tradicional examina la conformidad a Derecho sólo centrada en un único parámetro abstracto del acto: su perfeccionamiento inicial (dictación). Esta idea, esclava de una noción heredada de la teoría de la validez del negocio jurídico privado, enjuicia a los actos en forma “unidimensional”, criterio estrictamente centrado en los requisitos que enmarcan la validez de surgimiento del acto (art. 7º, inc. 1º, C.P.R.), pero no su validez de mantenimiento. En efecto, el concepto clásico o tradicional (validez de surgimiento) fija la valoración del acto o dispo- sición administrativa al momento inicial de su emisión. Este enjuicia- miento se asemeja a una especie de “fotografía” del acto que se toma al momento de su nacimiento. Tal concepto tradicional está fuertemen- te afincado en el triple requisito de regularidad de la actividad estatal que consagra el artículo 7º, inciso 1º, de la Carta Fundamental (inves- tidura, competencia y forma), elementos que por su naturaleza sólo pueden ser examinados coetáneamente al surgimiento del mismo.
Por el contrario la “validez sucesiva” que se quiere destacar, adopta un marcado carácter “situacional”, condición que quiere enfatizar su aspecto práctico y concreto, en función de los factores relevantes que contextualizan al acto, especialmente al conjunto de efectos posterio- res que éste genera en la vida jurídica. Esos elementos demuestran una recíproca interacción con la realidad que pretenden conformar en fun- ción del principio de bien común. Siguiendo el ejemplo, esta “validez sucesiva o de mantenimiento” del acto enjuicia a éste, no ya como si se tratare de una fotografía estática, unidimensional, sino asumiendo que el acto configura una “película prolongada” en que se incorporan di- mensiones adicionales que influyen en su valoración jurídica: el trans- curso del tiempo; la confianza generada por el acto en los destinatarios y en terceros; o la función que desempeña ese contenido en el contexto de otras situaciones subjetivas que pudiere haber originado.
En los acápites que siguen, examino los antecedentes que permiti- rían afirmar que nuestra realidad jurídica, doctrinal y jurisprudencial,
no se encierra en un concepto “estático” y formal de validez jurídica de los actos estatales, particularmente administrativos. Que por el con- trario acoge una noción de validez que se conforma con la hipótesis conceptual sugerida en los párrafos anteriores.369
Esta comprobación la desarrollaré desde dos de las dimensiones de “valoración jurídica” que incorpora el concepto de “validez sucesiva”. En primer lugar desde el fenómeno de “conservación de los actos ad- ministrativos”; en segundo lugar, analizando el “tiempo” como factor de convalidación sobrevenida de los mismos.
El creciente interés por parte de la doctrina y de la jurisprudencia, particularmente administrativa, en el fenómeno de la conservación de los actos administrativos, conduce a respaldar la existencia de este con- cepto de “validez sucesiva”, única noción compatible con la adopción de dicho principio. La mantención o conservación de esos actos se aprecia estrechamente ligada a los principios de seguridad y de con- fianza de los particulares en las actuaciones administrativas, factores que coadyuvan a la “validez sucesiva” de esas actuaciones produciendo el resultado práctico de la conservación de actos ilegales en su origen. A continuación examinaré el “tiempo” y la “validez sucesiva”. Este enfoque se orienta a exponer las soluciones innovativas que le dan aco- gida en el ámbito judicial desde la óptica de la convalidación temporal (por prescripción) de la nulidad de derecho público. Adelantemos que la más reciente jurisprudencia ha respaldado la idea de conservación de efectos de actos viciados en su origen, mediante una solución poco ortodoxa, pero práctica: afirmar la nulidad del acto ilegal, pero “va- ciando” a esa nulidad de todo contenido retroactivo, por la vía de reco- nocer la prescriptibilidad de las acciones subjetivas (restitutorias o indemnizatorias) que se sustentan en la ilegitimidad del acto, efectos subjetivos que cesan de ser exigibles. Una línea jurisprudencial poste- rior, y aun más audaz, afirma últimamente que el principio de la prescriptibilidad de las acciones no es contradictorio ni incompatible con el derecho público.
369 En la doctrina chilena CALDERA ha planteado la posibilidad de un concepto de “invalidez
sobrevenida” a propósito del estudio del acto expropiatorio. Este autor postula esa interpreta- ción a fin de dar solución al complejo problema de la ausencia de reglas sobre reversión expropiatoria en nuestro ordenamiento. Cfr. CALDERA DELGADO, Hugo, Tratado de
Esta exposición dejará en evidencia un cierto divorcio entre la posi- ción que adopta la jurisprudencia judicial y administrativa en relación a los elementos y tópicos tradicionales de la doctrina de la nulidad de derecho público, en una línea de silenciosa y espontánea corrección de una teoría excesivamente desarraigada de la realidad jurídica.
2.- “PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN” Y “VALIDEZ SUCESIVA”