3. HIPÓTESIS
2.2. El Procedimiento Administrativo
En busca de proteger y asegurar el bienestar general, el Derecho
Administrativo regula el funcionamiento de la administración pública y el
procedimiento administrativo, de tal forma que los administrados puedan
acceder con mayor facilidad a los servicios de la administración pública,
lo cual implica, una mayor celeridad, un menor costo, entre otros.
Para ello, en primer lugar, hay que considerar la diferencia que existe
entre la función administrativa y la Administración Pública, ya que
existen entidades que no forman parte del Estado, sin embargo, ejercen
funciones administrativas y, por otro lado, existen entidades propias del
Estado que no necesariamente desarrollan o aplican esta función.
Siendo esto así, se considera que la administración pública está
compuesta por aquellas entidades que realizan la función administrativa,
indistintamente de su naturaleza o estructura. Pues, si bien el ejercicio
de la función administrativa es realizado por el Estado, no obstante,
también puede ser efectuada por particulares,previa autorización del
En tal sentido, la diferencia que existe entre este tipo de función y las
demás, radica en que ésta no es de exclusividad estatal, como es el
caso de la función gubernativa, la función jurisdiccional y la función
legislativa, las cuales son ejercidas únicamente por el Estado.
El ámbito de la función administrativa esta directamente relacionado con
el interés general por ser una función pública, ello permite diferenciarla
de las actividades de interés privado que también son reguladas por la
administración pública.
Ahora bien, para comprender la relación que existe entre la función
administrativa y los administrados, es necesario avocarnos al estudio del
procedimiento administrativo, iniciando con el análisis de las diferentes
definiciones:
La Ley N° 27444 - Leydel Procedimiento Administrativo General, define
al procedimiento administrativo de la siguiente manera:
“Artículo 29º.- Definición de procedimiento Administrativo
Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados”.
Asimismo, AGUSTÍN GORDILLO, lo define como la parte del derecho
intervención de los interesados en la preparación e impugnación de la
voluntad administrativa. Estudia, por lo tanto, la participación y defensa
del interesado (que puede ser un particular, un funcionario o una
autoridad pública) en todas las etapas de la preparación de la voluntad
administrativa, y, desde luego, cómo debe ser la tramitación
administrativa en todo lo que se refiere a la participación e intervención
de dichos interesados. Estudia en particular la defensa de los
interesados, y como lógica consecuencia de ello, la impugnación de los
actos y procedimientos administrativos por parte de éstos; se ocupa,
pues, de los recursos, reclamaciones y denuncias administrativas: Sus
condiciones formales de procedencia, el trámite que debe dárseles, los
problemas que su tramitación puede originar y cómo y por quién deben
ser resueltos; pero no estudia cómo deben ser resueltos los problemas
de fondoque dichos recursos, etc., puedan plantear, salvo que estén
íntimamente ligados a un problema procedimental.3
Esta definición conlleva a establecer que los procedimientos
administrativos, por su naturaleza y tipología, pueden ser diferenciados
entre procedimientos administrativos de naturaleza constitutiva y los de
impugnación.
La doctrina en repetidas oportunidades ha reconocido esta tipología o
también las ha señalado como dos etapas constitutivas del
procedimiento: una primera etapa conformada por la formación de la
3 GORDILLO, Agustín A. (2013). “Teoría General del Derecho Administrativo y obras selectas”. Buenos Aires: 1era. Edición FDA. 2013
voluntad administrativa, y otra etapa de fiscalización, control e
impugnación que comienza cuando la primera concluye.4
El procedimiento administrativo de naturaleza constitutiva tiene como
principal propósito el dictado de un acto administrativo final que resuelva
la petición del gestionante o de la parte interesada, ya sea en un sentido
favorable o en uno desfavorable. En cuanto al procedimiento
administrativo de naturaleza impugnativa, este refiere a la posibilidad de
recursar o impugnar el acto final que fue dictado en el marco del
procedimiento constitutivo. Para ello, el administrado tiene a su
disposición una serie de recursos establecidos en la ley.5
Mientras tanto, Don Eduardo Ortiz, jurista costarricense, otorgó la
siguiente definición sobre el procedimiento administrativo:
“[...] es el conjunto de actos preparatorios concatenados según un orden cronológico y funcional, para verificar la existencia de la necesidad
pública a satisfacer y de los hechos que lo crean, así como para oír a los
posibles afectados y voceros de intereses conexos, tanto públicos como
privados, especialmente estos últimos, con el fin de conformar la
decisión en la forma que mejor los armonice con el fin público a cumplir.” 6
4 Mora Espinoza, Álvaro. (2008). El procedimiento administrativo. En Apuntes de Derecho administrativo. San José: Universidad de Costa Rica.
5 ROJAS FRANCO, Enrique. (2011). El Debido Procedimiento Administrativo. Revista de la Facultad de Derecho de la PUCP, N° 67, pág. 177-188
6 ORTIZ ORTIZ, Eduardo. (1981). Nulidades del acto administrativo en la ley general de
administración pública. Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo. San José: Colegio de Abogados.
Por su parte, MORÓN URBINA, señala lo siguiente sobre ello: “Todas las manifestaciones jurídicas de la voluntad administrativas, sean actos
de administración, reglamentos, contratos o actos administrativos, son
formados (producidos, preparados, emitidos y extinguidos) a través de
una serie de actuaciones llevadas a cabo primordialmente por los
agentes públicos, a las que en conjunto denominamos procedimiento
administrativo.”
El procedimiento es el camino necesario, indispensable que la
administración debe seguir para llegar a su objetivo: Formar sus
decisiones, o como lo define FRAGA, es la vía de producción de los
actos administrativos (…)”.7
Sin embargo, ROYO VILLANOVA, define al procedimiento administrativo
como la serie de formalidades exigidas para la realización de un acto
administrativo, otorgándole un doble propósito: Perseguir, en primer
lugar, la adecuada y concreta marcha del ente administrativo; y en
segundo lugar, tutelar y preservar los derechos e intereses de los
administrados para que no sean afectados por la expresión de la
voluntad de la administración.8
No obstante, LÓPE RODÓ señala que: “Las normas del procedimiento administrativo no deben limitarse a garantizarlos derechos de los
7 MORÓN URBINA, Juan Carlos. (1997). “Derecho Procesal Administrativo”. Lima – Perú:
Editores Página Blanca.
8 ROYO VILLANOVA, Segismundo. “El procedimiento administrativo como garantía jurídica”. En Revista de Estudios Políticos. N° 48. Madrid. 1970. pág. 73 - 74. En “Teoría General del Procedimiento Administrativo”. CABRERA VÁSQUEZ, Marco y QUINTANA VIVANCO, Rosa. Lima. 2013. pág. 25.
ciudadanos, deben también garantizar el interés público. El interés
público exige un procedimiento flexible y rápido que impida la anarquía
en el seno de la administración y asegure la eficacia. El interés de los
particulares pide, por lo contario, un procedimiento riguroso para impedir
que se vean esclavizados por la administración. El procedimiento
administrativo debe conciliar estos dos intereses.”9
En ese orden de ideas, el concepto habitual que tenemos de un
procedimiento administrativo es el de ser un conjunto de actuaciones
administrativas que se desarrollan entre una entidad pública y un
administrado, que previo análisis, tiene como resultado la emisión de un
acto administrativo que otorga o reconoce un derecho al administrado,
con ello se busca asegurar que los trámites administrativos que lleven a
cabo los administrados, se hagan de acuerdo con lo establecido por la
ley. Es decir, que el procedimiento administrativo no implica una mera
declaración de voluntad, considerando que el mismo se rige por el
principio de legalidad.
Pero el procedimiento administrativo no solo se puede limitar a ello, ya
que éste cumple una doble finalidad, al constituir, en primer lugar, un
mecanismo de protección a los derechos de los administrados, mediante
el ejercicio de su derecho a la petición administrativa. En segundo lugar,
este procedimiento tiene como finalidad el asegurar la satisfacción del
interés general, por ello, fiscaliza el cumplimiento de las disposiciones
9 LÓPEZ RODÓ, Laureano. (1981). “El Procedimiento Administrativo No Contencioso”. En Revista Uruguaya de Estudios Administrativos. Citado por MORÓN URBINA, Juan Carlos en “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. pág. 64.
legales que regulan el funcionamiento de los distintos sectores del
Estado. Si como consecuencia de estos procedimientos de fiscalización
se determina que un administrado ha cometido una infracción contra las
normas legales que le son aplicables, se procederá entonces a la
imposición de una sanción; esto último se configura como el
procedimiento administrativo sancionador.
Sin embargo, en el procedimiento administrativo se evidencia que la
relación existente entre las entidades de la Administración Pública y los
administrados es una situación de desigualdad y desequilibrio, ya que la
administración pública, pese a sujetarse a los límites que le impone la
ley, goza de potestades que puede ejercer y hacer prevalecer sobre los
administrados, sobre todo en la tramitación de un procedimiento
administrativo, donde buscan que se les otorgue o reconozca algún
derecho o se imponga una sanción.
Para eliminar las consecuencias negativas producto de esta
desigualdad, nuestra legislación en materia del Procedimiento
Administrativo, ha establecido reglas, criterios, parámetros y diversos
mecanismos, con la finalidad de otorgar garantías mínimas alos
administrados, para que se protejan sus derechos y estos no resulten
vulnerados de forma arbitraria o negligente.
Entre estas reglas y parámetros, tenemos a los principios del
procedimiento administrativo, que sirven como un marco protector para
3. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO INSTRUMENTO DE