4.1. El procedimiento como cauce formal de la función administrativa Entrena Cuesta, Rafael señala que, es el cauce formal de la serie de
actos, en que se concreta la actuación administrativa, para la
realización de un fin.17
Según Guzmán, el procedimiento administrativo es el cauce formal de
la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la
realización de un fin, no se confunda con proceso administrativo el cual
es una instancia jurídica con el fuero contencioso administrativo. El
16 LÓPEZ RODÓ. “El Procedimiento Administrativo, Garantía de los Administrados”, pág. 23, quien –
anticipando la que se ha transformado en posición dominante en los últimos años– privilegia el segundo objetivo sobre el primero al afirmar que “su principal objetivo es –o ha de ser– proteger a los ciudadanos ante cualquier género de actuaciones y resoluciones arbitrarias o anómalas de los órganos de la administración antes que aquéllos se vean obligados a recurrir a la vía jurisdiccional en defensa de sus derechos”.
17 ENTRENA CUESTA, Rafael. (1966). Curso de Derecho Administrativo. II Ed. Madrid - España: Editorial Tecnos, pág. 514.
procedimiento tiene por finalidad esencial la emisión de un acto
administrativo.18
BARNES, Javier señala que el procedimiento administrativo es el
cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación
administrativa para la realización de un fin. El procedimiento tiene por
finalidad esencial la emisión de un acto administrativo al servicio de los
intereses generales y no necesariamente la resolución sobre una
pretensión ajena, como ocurre en los procesos.19
A diferencia de la actividad privada, la actuación pública requiere
seguir unos cauces formales, más o menos estrictos, que constituyen
la garantía de los ciudadanos en el doble sentido de que la actuación
es conforme con el ordenamiento jurídico y que ésta puede ser
conocida y fiscalizada por los ciudadanos.20
Esta actuación encaminada a la realización del acto administrativo esta
sujeta a los cauces formales de un procedimiento, puesto que el poder
público no puede actuar sino es sujeto a determinadas formalidades
que conforman la garantía del administrado.
Así, el sometimiento de la acción administrativa a un cauce formal se
justifica como garantía desde dos perspectivas: como garantía del
interés público y de los derechos de los particulares. Se trata,
18 Guzmán, C. (2011). Tratado de la Administración Pública y el Procedimiento Administrativo. Lima: Ediciones Caballero Bustamante, pág. 88.
19 BARNES, Javier. El Procedimiento Administrativo en el Derecho Comparado, pág. 12
20 GUZMÁN, C. Tratado de la Administración Pública y el Procedimiento Administrativo, Argentina: Fundación de Derecho Administrativo, pág. 102.
entonces, de admitir un conjunto de formas jurídicamente reguladas
que se cumplen por y ante los órganos que ejercen aquella función,
con el objeto de preparar la emisión de actos administrativos. Por ello,
es un instrumento de control, tanto de la legitimidad como del acierto
de las decisiones en relación al interés público.21
4.2. Diferencias entre proceso jurisdiccional y procedimiento administrativo
Para poder realizar la diferencia entre proceso jurisdiccional y
procedimiento administrativo, es necesario, primero, distinguir entre
proceso y procedimiento.
La idea jurídica de proceso puede ser concebida en sentido amplio,
como una secuencia o serie de actos que se desenvuelven
progresivamente, con el objeto de llegar a un acto estatal determinado,
destacando entonces en el concepto la unidad de los actos que
constituyen el proceso, su carácter teológico, es decir, que éstos se
caracterizan por estar encaminados en su conjunto a un determinado
fin.22
Siendo así, en sentido amplio habría proceso en cualquier función
estatal y podríamos hablar entonces de: 1° Proceso judicial (civil,
penal, comercial, contencioso administrativo); 2° Proceso legislativo (es
decir el conjunto de actos parlamentarios que tienen por fin el dictado
21 IVANEGA, Miriam. (2011). El principio del informalismo administrativo. En: Revista Derecho PUCP N° 67, Lima: Fondo PUCP, pág. 156.
22 COUTURE, Eduardo J. 81958). Fundamentos del Derecho Procesal Civil. Buenos Aires, 3ª ed., pág. 121 - 122.
de una ley), y 3° Proceso administrativo (el conjunto de actos de la
administración que tienen por objeto la emanación de un acto
administrativo).23
Ahora, en un sentido restringido, le han atribuido la característica
fundamental de ser una secuencia de actos que tienen por fin decidir
una controversia entre partes (litigio) por parte de una autoridad
imparcial e independiente (juez) con fuerza de verdad legal (autoridad
de cosa juzgada). No importa fundamentalmente, tal vez, que el acto
del juez resuelva estrictamente un litigio, o que en cambio se refiera
alas materias llamadas de “jurisdicción voluntaria;” pero sí es fundamental que el acto final del proceso sea un acto judicial, es decir,
una decisión proveniente de una autoridad imparcial e independiente,
“desinteresada” respecto del proceso.24
Proceso es un concepto teleológico, procedimiento un concepto
formal.25Entonces, al hablar de proceso se destaca que el conjunto de actos en consideración tiene por finalidad esencial llegar al dictado de
un determinado acto: En el concepto que adoptamos, ese acto es el
jurisdiccional. Al hablar de procedimiento, por el contrario, se prescinde
del fin que la secuencia de actos pueda tener, y se señala tan sólo ese
aspecto externo, de que existe una serie de actos que se
desenvuelven progresivamente.
23 GORDILLO, Agustín. (2012). Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas. Tomo 5. 1a ed. Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo, PRA-I-1.
24 GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas. Tomo 5. 1a ed. Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo, 2012. PRA-I-2.
25 GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Derecho Procesal Administrativo, Tomo I, Madrid, 1955, p. 46 y 47 Nava Negrete, Alfonso, Derecho procesal administrativo, México, 1959, pp. 70
Por ello el proceso y el procedimiento tienen de común que ambos son
una serie o sucesión de actos coordinados; pero mientras que la mera
serie o sucesión de actos coordinados basta para constituir un
procedimiento, no alcanza para caracterizar un proceso. Todo proceso,
“por ser su primer elemento una serie o sucesión de actos coordinados, implica el procedimiento; todo proceso comporta un
procedimiento;”26 pero en cambio no todo procedimiento implica o comporta un proceso.27