Elaboración de alternativas

Para entender la corriente de políticas (political stream) cabe imaginar que las ideas flotan en una comunidad de especialistas compuesta por miembros del poder legislativo, personal cualificado de la administración, académicos, investigadores, analistas de grupos de interés, etc. Cada uno de estos especialistas tiene sus concepciones sobre las líneas de actuación en un determinado asunto y, en función de ello, elabora propuestas tratando de transmitir sus ideas mediante la circulación de las mismas a través de la publicación de artículos, la presentación de borradores de normativas y la celebración de encuentros formales e informales con representantes políticos y funcionarios de alto nivel con capacidad de influencia. El proceso de transmisión de ideas y propuestas es permanente y suele tardar años. De ahí que Kingdon asemeje el proceso de producción de ideas al proceso de selección natural biológico (primeval soup)4_{. Es decir, sólo algunas ideas}

persisten y logran sobrevivir por estar dotadas de unas características que les permiten mantenerse vivas hasta convertirse en soluciones viables. Las ideas, a pesar de poder ser factibles, no tienen garantizado el hecho de convertirse en preeminentes y pueden llegar a desvanecerse. Que perduren puede suponer un largo proceso de ablandamiento (softening up) que implica que dichas ideas deben ser circuladas y expuestas para que comunidades de expertos, representantes políticos y ciudadanía comiencen a hacerse eco de las mismas, reaccionen ante ellas o las modifiquen para que puedan volver a flotar en ese cóctel de ideas y, finalmente, puedan convertirse en la alternativa válida y disponible (Kingdon, 1995: 116-117).

a) Comunidades de expertos y primeval soup

Las comunidades de expertos son participantes relativamente ocultos y especialistas en un tema, pertenecientes tanto a la administración como al sector privado, que incluyen

burócratas, investigadores, académicos, consultores o analistas que trabajan para grupos de interés, entre otros. Las comunidades de expertos pueden ser locales, nacionales e internacionales y construyen corrientes doctrinales; aunque actúen con independencia de los acontecimientos políticos, si se ven afectados por ellos suelen reaccionar ante los mismos. Estas comunidades no necesariamente tienen un comportamiento homogéneo, hecho que da lugar a diferentes formas de funcionamiento. Algunas comunidades son extremadamente cerradas y están muy unidas, mientras que otras son más diversas y desintegradas. La consecuencia de la fragmentación de la comunidad de especialistas es la fragmentación de las alternativas políticas por ellas producidas. Cuanto mayor sea el grado de división en la comunidad de especialistas, más segmentación se producirá en las alternativas disponibles. Frente a ello, las comunidades más estrechamente unidas generarán perspectivas, orientaciones y formas de pensar comunes (Kingdon, 1995: 117- 122).

Dentro de las comunidades de expertos las ideas que flotan en el ambiente pueden confrontarse o combinarse de diferentes maneras. Los cambios en el primeval soup no sólo se producen a través de la aparición de nuevos elementos, sino que con frecuencia son el resultado de la recombinación de elementos previamente existentes. Aquí, un gran número de especialistas elaboran propuestas que desearían que fuesen consideradas seriamente para convertirse en parte del conjunto de opciones destacadas que puedan ser la base de las decisiones políticas. En este contexto, algunas propuestas son rápidamente descartadas, sobre todo si se estima que son demasiado excéntricas. Otras, sin embargo, sobreviven, aunque generalmente de una forma modificada en relación a su concepción original, debido a la influencia de otras ideas. Es por ello que en esta etapa es más fácil que se incluyan un número mayor de alternativas, que en la fase de decisión final, donde solo sobreviven un pequeño grupo de ideas, que con carácter general serán aquellas mejor fundamentadas, pero sobre todo, que logren conectar con la forma de percibir el problema por parte de la sociedad (Kingdon, 1995: 124-127).

b) Ablandamiento

El softening up es el proceso de ‘ablandamiento’ del sistema donde especialistas y participantes interesados presionan para que su idea sea considerada. Aunque las ideas flotan libremente a través del primeval soup, los especialistas no permiten que el proceso donde flotan las ideas sea totalmente aleatorio. Éstos intentan suavizar las ideas para el entorno de las comunidades políticas, caracterizado por determinadas inercias y resistencias a los cambios, y para el público en general, utilizando sus ideas para construir la aceptación de su propuesta. Ello es crucial, pues si en el corto plazo surge la oportunidad de introducir la propuesta, ésta tendrá más posibilidades de ser aceptada si el terreno ha sido previamente abonado y se realizó convenientemente el proceso de ablandamiento de la alternativa. Sin en esa labor previa, es muy probable que la propuesta no llegue a ser considerada (Kingdon, 1995: 128).

Llegado a este punto, se plantea la cuestión de cómo de esa comunidad de expertos emergen los emprendedores de las políticas (policy entrepeneurs) que tratan de introducir, suavizar y ablandar las ideas. En esta fase de softening up, de introducción de las ideas, se trata de educar a los representantes políticos y a la sociedad en su conjunto. Para ello existen múltiples mecanismos. Los burócratas, por ejemplo, disponen de canales privilegiados, por lo que si deciden promover una idea, se aseguran de que aparezca en todos los discursos que elaboran o utilizan la emisión constante de estudios, informes y otros documentos, bien por mandato o por cuenta propia, para lograr la preparación de la comunidad política sobre esa propuesta como futura línea de actuación, incluso a pesar de que los resultados inmediatos no sean evidentes. Aunque el ablandamiento a veces también consiste en hacer un testeo previo mediante globos sonda, donde los burócratas lanzan una idea en un discurso para ver cuál es la reacción tanto en el gobierno como en la ciudadanía (Kingdon, 1995: 129).

Para Kingdon este ablandamiento parece ser necesario antes de considerar seriamente una propuesta, ya que en muchas ocasiones propuestas interesantes caen en saco roto por aparecer antes de que el público en general, el público especializado o las comunidades de expertos estén preparados para escucharla. Así, aunque dichas

propuestas podrían ser rescatadas, sólo será posible después de un período donde se haya allanado el camino. Para convertirse en una base para la acción, la idea debe tanto arrastrar a una comunidad política de expertos como perdurar en la misma (Kingdon, 1995: 130). c) Criterios para la supervivencia y restricciones del sistema

Si bien muchas de las ideas que flotan en el primeval soup pueden persistir, también es constatable que al exponerse a un sistema de selección natural encuentran criterios que permitirán que algunas ideas sobrevivan y prosperen, mientras otras no. Los criterios de selección de las ideas operan como patrones de selección del ruido inicial. Así, aunque los inicios de una idea o propuesta puedan ser algo fortuitos, la supervivencia no lo es. Como en cualquier sistema de selección, hay un patrón de elementos que la sostiene. Si una propuesta inicialmente falla estos test, podría ser reelaborada o combinada con otros elementos y reflotar de nuevo, pero una propuesta que sobrevive generalmente satisface los criterios de viabilidad técnica, aceptabilidad y anticipación ante futuras limitaciones (Kingdon, 1995: 131).

Los partidarios de una propuesta deben profundizar en los detalles y en los tecnicismos, eliminando gradualmente inconsistencias, atendiendo a la viabilidad de la aplicación y la especificación de los mecanismos reales por los cuales la idea tendría lugar en la práctica. Los responsables políticos no siempre anticipan todas las consecuencias que se derivarán de sus acciones, que a menudo son extremadamente complejas. Para que una idea sea considerada seriamente, los responsables políticos deben creer que una propuesta funcionará en caso de aprobarse, incluso aunque la idea parezca descabellada en retrospectiva. Sin esa creencia en la viabilidad técnica de la propuesta, es probable que no sobreviva hasta el punto de ser considerada seriamente como alternativa (Kingdon, 1995: 131).

Las propuestas que sobreviven en la comunidad política deben ser compatibles con los valores de los especialistas. Es evidente que no todos los especialistas comparten los mismos valores y que existen numerosas instancias de desacuerdo entre los expertos. Estos desacuerdos pueden llegar a trasladarse a la arena política, aunque la mayor parte de los especialistas tienen una visión análoga del mundo, por lo que aprueban o

desaprueban enfoques similares a los problemas. En todo caso, si una propuesta no encaja con los valores de los especialistas, ésta tiene menos posibilidades de sobrevivir que las que sí lo hacen (Kingdon, 1995: 133).

Las comunidades políticas saben que, a medida que una iniciativa se desarrolla, algunas limitaciones se impondrán sobre la propuesta, llegando a cuestionar en ocasiones seriamente la viabilidad de la misma. Estas restricciones del sistema son los límites provistos fundamentalmente por la corriente política (presupuestos, reglas de procedimientos, jurisdicciones y competencias, etc.). Algunas ideas no logran obtener una audiencia seria, incluso entre los especialistas, debido a que su futuro puede parecer sombrío, mientras que otras sobrevivirán porque los especialistas presumen que lograrán superar las futuras pruebas que las puedan cuestionar, fundamentalmente las derivadas del presupuesto y de la aceptación pública. Por ello, los miembros de la comunidad política prestan especial atención a esas previsibles limitaciones. Así, en relación a la restricción de presupuesto, los expertos saben que en algún momento a lo largo de la vida de la propuesta deberá ser demostrado que tiene un coste tolerable, y en relación a su aceptación pública, deberán conseguir la conformidad pública, esto es que, en última instancia, su propuesta sea aceptable por la ciudadanía, entendida como conjunto de la sociedad, sector específico o ambos a la vez, según el contexto y el tipo de propuesta (Kingdon, 1995: 137-138).

d) Breve lista de ideas, consenso emergente y alternativa disponible

Tras el primeval soup, el proceso de ablandamiento de las ideas y el tamiz de los criterios para su supervivencia, la comunidad de expertos produce una breve lista de ideas. En esta fase no suele haber una sola propuesta en la cual todos los especialistas estén de acuerdo, pero sí surge un conjunto de alternativas a ser consideradas seriamente. Es probable que esta breve lista de ideas se conforme con la transformación de algunas ideas originales, o bien sea el resultado de la combinación con otras, que sirven al propósito de mejorar las propuestas originales. Con ello se consigue que la comunidad se alinee en torno a ciertas líneas de análisis, que la lista de alternativas a través de los debates se reduzca y que algunas ideas surjan como las principales candidatas para ser las

alternativas de más seria valoración.

A través del proceso descrito puede advertirse como el consenso se extiende a través de una comunidad de expertos mediante la difusión de las ideas que, de una parte, generan la conciencia de los problemas y, de otra, ofrecen un acuerdo sobre las soluciones y propuestas. Una vez que eso se produce, un efecto contagio sucede dentro de la comunidad de expertos, donde poco a poco la idea se va asumiendo y las personas que están en el gobierno o cerca del mismo comienzan a tener una 'conciencia cada vez mayor’ o a notar un ‘aumento de la sensación'. Después de un cierto grado de difusión, se produce un punto de despegue donde muchas personas debaten la propuesta o idea y en ese momento un público cualificado y bien informado conforma el consenso emergente, haciendo referencias a un ‘sentimiento generalizado’. Es lo que Kingdon denomina el efecto moda o de ‘subirse al carro’ (bandwagons and tipping), (Kingdon, 1995: 139).

Frente a este efecto de consenso emergente, se produce una reacción de las personas que se encuentran próximas a los gobiernos y que se sienten cómodas con la idea de que nada de lo señalado es realmente nuevo. Kingdon alega que, si las alternativas no cambian por mutación pero sí por recombinación, habrá elementos que siempre serán familiares en las nuevas combinaciones. De esta manera, y puesto que el proceso de ablandamiento es crítico, sería extremadamente sorprendente que nuevas ideas aparecieran de repente en la escena de la política e inmediatamente obtuvieran reconocimiento. De modo que, antes de que una cuestión pueda alcanzar una posición sólida en la agenda de decisiones, la alternativa viable debe estar disponible para que los responsables puedan tenerla en cuenta. Sin embargo, la disponibilidad de una alternativa viable no es condición suficiente para lograr una alta posición en una agenda de decisiones, ya que muchas de ellas pueden ser descartadas tiempo antes de que se ponga atención en ella. La posibilidad de que un problema suba a la agenda gubernamental aumenta exponencialmente si la solución está anexionada al problema, es decir, si el problema viene acompañado de la solución (Kingdon, 1995: 140-143).