Ventana de oportunidad

La ventana de oportunidad es una ocasión para que los defensores de propuestas impulsen sus soluciones o llamen la atención sobre los problemas que ellos estiman deben ser considerados. De hecho, los expertos y emprendedores de políticas suelen estar vigilantes, cerca del gobierno, esperando a que los problemas surjan y puedan aplicar sus soluciones o están pendientes del desarrollo de una corriente política que puedan utilizar en su beneficio. En ocasiones las ventanas son predecibles, como por ejemplo en la renovación de un programa, hecho que crea una oportunidad para muchos de los participantes de impulsar su proyecto y llevarlo a consideración. Por el contrario, en otras ocasiones las ventanas son impredecibles. En estos casos los emprendedores de políticas deben estar preparados, su propuesta debe estar lista y su problema bien documentado, para que la oportunidad no pase de largo (Kingdon, 1995: 165).

Las tres corrientes independientes se unen en los momentos críticos. Un problema es reconocido, una solución es desarrollada en la comunidad política, un cambio político hace que sea el momento adecuado para el cambio de políticas, las restricciones potenciales no son graves y entonces se produce el acoplamiento. En la jerga espacial, los

space shots presentan la oportunidad de un lanzamiento al espacio. Los planetas de

destino están alineados correctamente, pero no suelen permanecer así por mucho tiempo. Este lanzamiento debe tener lugar cuando la ventana está abierta para que la oportunidad no se escape. Una vez perdida la oportunidad, puede volver a ocurrir, pero en el ínterin astronautas e ingenieros espaciales deben esperar hasta que ésta se reabra. Del mismo modo, sucede con la ventana de oportunidad en los sistemas políticos: la ventana de oportunidad abre la posibilidad de acción sobre determinadas iniciativas, pero ésta solo permanece abierta durante cortos períodos. Si los participantes no pueden o no toman posiciones de ventaja cuando se abren estas ventanas de oportunidad, deberán esperar hasta que la próxima ocasión se presente. Al abrirse ventanas en la corriente de los problemas o en la corriente de la política, ambos tipos de ventanas de oportunidad van a demandar diferentes alternativas de la corriente de políticas. Si los responsables políticos se convencen de que un problema es urgente, el alcance en la corriente política de una alternativa razonable se puede ver como una solución. Por contra, si los políticos adoptan

un tema para su administración que puede servir para su reelección u otros fines, lo que necesitarán de la corriente de políticas no serán soluciones sino propuestas (Kingdon, 1995: 165).

Pero, ¿por qué razón las ventanas de oportunidad se abren y se cierran? Básicamente, una ventana se abre debido a cambios en la corriente política o porque un nuevo problema capta la atención de los funcionarios gubernamentales y su entorno. Un cambio de administración es probablemente la ventana de oportunidad más evidente en el sistema político. Una vez que se abre la ventana, como ha quedado señalado no lo hace durante mucho tiempo, las razones que lo explican pueden sintetizarse en: i) los participantes sienten que ya se ha abordado el problema de manera suficiente a través de una decisión o de un acto: ii) los participantes no han logrado conseguir que la acción se lleve a cabo; iii) se han producido cambios en las circunstancias que motivaron que la ventana de oportunidad se abriese; y iv) si un cambio en el personal abrió una ventana de oportunidad, otro nuevo cambio en el personal puede afectar nuevamente a la ventana de oportunidad (Kingdon, 1995: 166).

B) Acoplamiento

En el proceso de acoplamiento, lo más frecuente es que las propuestas se encuentren cerca de la corriente política y en un momento determinado, bien porque sea vista como una solución a un problema o porque los responsables políticos encuentren la adecuada financiación para su puesta en marcha. Cuando se abre una ventana, los defensores de una propuesta perciben su oportunidad y se apresuran a obtener ventaja de ello. Los problemas o la política por sí mismos pueden configurar la agenda gubernamental, pero la probabilidad de que un elemento escale en la agenda de decisión aumenta exponencialmente si las tres corrientes se unen. Una alternativa que flota en la corriente política, por ejemplo, puede acoplarse tanto a un problema preeminente como un evento en la corriente política. Si una alternativa se une a un problema como una solución, entonces esa combinación es muy probable que también encuentre apoyo en la corriente política. Del mismo modo, si una alternativa es aprovechada por los responsables políticos, se justifica como una solución a un problema real. Ninguna de las corrientes es

suficiente por sí misma para mantener firme un asunto en la agenda de decisiones. Si uno de los tres elementos se pierde —si la solución no está disponible, si no se identifica el problema o no es lo suficientemente convincente, o el apoyo no es remitido por la corriente política— entonces el lugar en la agenda decisión será fugaz. Si el acoplamiento no se realiza de forma rápida, la ventana puede cerrarse (Kingdon, 1995: 173-178).

Es en este punto donde la intervención de emprendedores de políticas es esencial, pues son los artífices de que el acoplamiento de las corrientes suceda ejerciendo influencia en las diferentes alternativas existentes, tratando de conectar dichas corrientes en el momento oportuno. Sin embargo, los emprendedores hacen algo más que presionar sobre sus propuestas o sus concepciones de los problemas: se encuentran a la espera de que una ventana de oportunidad se abra y juegan un papel central en el acoplamiento de las corrientes. Tomando la analogía del surfista, los emprendedores están dispuestos a remar y prepararse para subir a la ola usando sus fuerzas para mejorar las posibilidades de éxito, aunque haya elementos que escapan a su control. El esfuerzo contribuye al éxito de que su propuesta o solución sea la elegida (Kingdon, 1995: 179-181).

Con carácter general las ventanas de oportunidad son difícilmente predecibles, por lo que los emprendedores de políticas deben desarrollar sus ideas, experiencias y propuestas mucho antes de que la ventana se abra. Sin ese trabajo previo será difícil que se encuentren en una posición ventajosa cuando la ventana se abra, de modo que los emprendedores de políticas deben estar listos en cualquier momento y ante cualquier crisis que pueda generar una oportunidad. Sin la presencia de los emprendedores de políticas, la vinculación de las corrientes puede que no tenga lugar nunca. Por lo tanto, pueden existir buenas ideas desperdiciadas por falta de alguien que las defienda, problemas que no son resueltos por falta de soluciones y acontecimientos políticos no capitalizados por falta de desarrollo de propuestas creativas (Kingdon, 1995: 184-190). C) Aparición de las ventanas y desbordamientos

Si bien es cierto que un número importante de potenciales asuntos merecen ser considerados seriamente para su incorporación en la agenda, muchos de ellos no llegan a ocupar un papel relevante debido a la enorme concurrencia de asuntos a tratar en un

contexto o momento determinado. El sistema inevitablemente cuenta con límites para procesar una multitud de temas. A pesar de que la aparición de ventanas sea imprevisible, los ciclos regulares de política constantemente pueden suponer la apertura o el cierre de oportunidades. En este caso los emprendedores no necesitan forzar la agenda, ni presionar para que el asunto no sea desplazado por otras múltiples cuestiones, ya que la renovación cíclica de las políticas hará ese trabajo por ellos.

Finalmente, una cuestión que hay que tener en consideración es que la aparición de una ventana de oportunidad en un área habitualmente aumenta la probabilidad de que se abran otras ventanas para asuntos vinculados al tema originario. Kingdon se refiere a esa circunstancias a través del término spillover, describiéndolo como una suerte de desbordamiento que favorece la aparición de ventanas que afectan a políticas adyacentes. En ocasiones, este spillover es consecuencia de la aprobación de una legislación o la adopción de una decisión que sienta un precedente y logra que un nuevo principio se establezca. Por ello, a partir de ese momento la política pública en una determinada materia ya no será igual y los incrementos sucesivos generados en base a ese nuevo principio provocarán un cambio de mentalidad sobre la forma de entender y hacer las cosas. No obstante, establecer un nuevo principio no implica que automáticamente las políticas adyacentes adopten un nuevo giro dramático, al menos en el corto plazo. El paso podría parecer pequeño, pero la importancia del evento radica en su configuración como precedente, por lo que a partir del mismo los argumentos futuros de la política y las políticas se establecerán en términos diferentes. Una vez que el precedente se establece en un espacio, éste puede ser utilizado para promover un cambio similar en una temática vinculada y, al igual que con la ventana originaria, es importante actuar rápidamente. El éxito original crea efectos indirectos tremendamente poderosos, de ahí que se anime a los emprendedores a trasladarse al siguiente asunto disponible, ya que las coaliciones son transferidas, los argumentos válidos se reeditan y los precedentes pueden afianzar los cambios en la política (Kingdon, 1995: 190-194).

En síntesis, el modelo de análisis que ofrece Kingdon permite observar el fenómeno del cambio de las políticas desde una perspectiva concurrente en el que los problemas, las ideas y la política coexisten de manera independiente, y dónde una ocasión propicia abre

una ventana donde las tres corrientes pueden confluir y dar lugar a un cambio o restricción en una política pública. Se ha considerado interesante incorporar al final de esta capítulo un cuadro adaptado con aquellas preguntas clave para el análisis del cambio de las políticas públicas basado en la investigación de Caroline Charles sobre el proceso de cambio en las políticas de educación en artes aplicadas y tecnologías en Ontario (Canadá), puesto que permite ordenar y simplificar el estudio del fenómeno que se desea entender y sirve de marco analítico por las cuestiones que plantea para explicar el cambio o restricción de una política determinada (Charles, 2011: 76).

Figura 6: Preguntas clave para el análisis del cambio de políticas basado en el ECM

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