La Erosión de la Soberanía y el Desglose del Estado Nación

Hoy en día, es posible afirmar con seguridad que la concepción de la soberanía estatal como un atributo que permite al Estado actuar con libertad absoluta se encuentra marginada. No obstante, el Principio de Igualdad soberana sigue siendo piedra angular del sistema jurídico internacional y, por ende, un componente esencial de la producción normativa internacional que se manifiesta en la forma de voluntad estatal. Sin embargo, se encuentra que algunos de los mecanismos de creación normativa actual ponen en tela de juicio la importancia que tales paradigmas tienen en la producción de normas internacionales. Más aún, ciertos enfoques constitucionalistas sugieren que, a causa de la globalización, el Estado-Nación se ha visto rebasado en sus funciones y, por ende, es necesario que instituciones internacionales compensen su falta de capacidad para lidiar con las exigencias de una sociedad internacional pluralista y globalizada. Empero, la idea de que el Estado sigue teniendo la última palabra en cuanto a que obligaciones internacionales regirán su comportamiento con respecto a sus nacionales, así como en las relaciones con sus pares y otros actores internacionales, se niega a desaparecer.

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Al respecto, Susan Strange72 identifica una división de opiniones entre los académicos que consideran que la sociedad humana está atravesando cambios estructurales que afectan a los Estados y la manera en que estos se relacionan entre sí, y aquellos que por el contrario consideran que el modelo westfaliano de la sociedad internacional no ha cambiado significativamente desde el Siglo XVII. En este último grupo, se ubican principalmente investigadores pertenecientes al terreno de las relaciones internacionales. Para ellos, los Estados son los actores primarios del sistema internacional que actúan de manera unitaria a través de sus gobiernos. Esta visión, presupone que el Estado es una entidad racional, que actúa en pos de un interés nacional consensuado en beneficio de su población. Asimismo, dicha población se juzga leal al Estado en cuanto a que se encuentra plenamente identificada con este. Finalmente, el paradigma descrito considera que la problemática fundamental de las relaciones internacionales es la manutención de la paz. Desde esta perspectiva, resulta entendible que el Estado sea el objeto de estudio por excelencia.

Del otro lado del espectro, Strange73 ubica la visión liderada por los economistas políticos internacionales quienes consideran la existencia de otros actores internacionales que, de acuerdo con las circunstancias, pueden llegar a tener una mayor incidencia que el propio Estado en los acuerdos políticos globales. Desde esta posición, la idea de la actuación unitaria del Estado en función del interés nacional resulta absurda en cuanto a que depende totalmente del balance político interno de cada entidad. Incluso, sostienen que aquellos Estados con una base política interna no pueden responder con la misma efectividad que aquellos que gozan de una plataforma sólida. Por otra parte, la idea de que el Estado goza de la lealtad primaria de sus gobernados, argumento central para sostener la inmutabilidad del sistema internacional, no puede ser sostenida. De acuerdo con la citada autora, dicha lealtad hoy en día sólo puede encontrarse dentro de aquellos Estados cuya misma existencia peligra. En el resto, ésta se encuentra dividida entre empleadores, grupos religiosos o incluso, equipos de fútbol. Por último, frente a la postura de que la manutención de la paz debe de ser el centro de las relaciones internacionales, se encuentra el punto de vista que sostiene que la seguridad no es de ninguna manera el único asunto importante para la sociedad internacional.

72 _{Susan Strange, The Retreat of the State. The Diffusion of Power in the World Economy, (Nueva York:}

Cambridge University Press, 1996), pp. 66-73.

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Por su parte, ante los desarrollos en las disciplinas de las relaciones internacionales y las ciencias políticas que sugieren que la concentración del poder internacional ya no se encuentra en manos de los Estados, Nico Schrijver74 identifica tres clases de desafíos a la soberanía desde la perspectiva del Derecho Internacional. En primer lugar, refiere a un tipo de desafío que describe como “de abajo a arriba”75_{. En esta clasificación, la} soberanía se ve amenazada por la creciente consideración internacional sobre el derecho de pueblos e individuos para determinar sus propios destinos. Consecuentemente, grupos de interés que pueden describirse como parte de la sociedad civil internacional ejercen una creciente influencia a nivel transnacional. En segundo término, identifica un desafío al que califica como “de arriba abajo”76_{. Desde esta perspectiva, la libertad de} los Estados para actuar individualmente se ve significativamente reducida al transferir ciertos aspectos de su soberanía a entidades internacionales como las organizaciones regionales de carácter supranacional, el propio CS, y algunos acuerdos de protección ambiental y conservación de ciertas especies. Finalmente, Schrijver habla de un desafío “desde adentro”77 _{respecto al cual se considera que el Estado ha visto reducido} significativamente su poder debido a una reorientación en sus políticas que obedece a la implementación de programas de liberalización y privatización. Así, al desempeñar su rol tradicional de proveedores de bienestar para sus nacionales, algunos Estados se encuentran fuertemente condicionados por las instituciones financieras internacionales.

Con todo, no debe sorprender la propuesta de que la soberanía se encuentra limitada pues tal y como señalaba Eli Lauterpacht en 194478 incluso en los días tempranos de la comunidad internacional no se consideraba que los Estados vivían en un orden Hobbesiano en donde únicamente el miedo y la fuerza controlaban las acciones internacionales. Incluso en un sistema que reconocía el derecho a la guerra, la soberanía era entendida como el derecho del Estado para ejercer su poder con libertad de acuerdo con el derecho consuetudinario en relación con las personas, cosas y relaciones dentro de su territorio sin el permiso de ningún otro Estado. No obstante, Lauterpacht reconocía que la libertad del Estado para actuar dentro de su territorio sin consideración alguna para el resto de los Estados más que aquellas relativas al derecho

74 _{Nico Schrijver, “The Changing Nature of State Sovereignty”, British Yearbook of International Law,}

vol. 70, nº 1, 2000, pp. 75-78.

75 _{Traducción libre del autor.} 76 _{Traducción libre del autor.} 77 _{Traducción libre del autor.}

78 _{Eli Lauterpacht, “Sovereignty-Myth or Reality”, International Affairs, Royal Institute of International}

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consuetudinario ha disminuido considerablemente debido a la interdependencia. Empero, advertía que no es posible sugerir que las crecientes y diversas limitantes en cuanto a la libertad de actuación del Estado han sido marginales o incidentales. En este sentido, dichas limitaciones operan sin disminuir el carácter jurídico del Estado puesto que son adquiridas voluntariamente por este mediante compromisos cuya celebración frecuentemente le redituará algún beneficio.

De tal suerte, pudiera ser posible considerar que los debates sobre soberanía son en realidad debates sobre distribución de poder. Entendiendo a la soberanía como el poder supremo o la autoridad final para la toma de decisiones, Kal Raustiala79 sostiene que cuando se dice que un Estado ha cedido parte de su soberanía a una OI lo que en realidad ocurre es una redistribución de poder de forma ascendente. Para el citado autor, los cambios acaecidos en la sociedad internacional junto a aquellos ocurridos en los sistemas gubernamentales internos de los Estados han comprometido ya de manera irrevocable a la soberanía. Bajo estas condiciones, la participación de los Estados en OI lejos de erosionar su soberanía, la fortalece. Así, los Estados se adhieren y mantienen en las OI precisamente por qué el objeto de estas últimas es el suministro de incentivos a los que no puede accederse de manera aislada. Para Raustiala, solo en aquellos casos en donde el Estado delega a alguna organización sus competencias de manera irrevocable implican una auténtica cesión de soberanía. En el caso contrario -que considera abarca a la mayoría de las OI- el Estado siempre retiene la capacidad última de decisión. Incluso, puede considerarse que aún en casos extremos donde el Estado desapruebe las políticas de una determinada OI, este siempre puede optar por abandonarla si bien, como admite el citado autor, esto puede representarle altos costos.

Tomando en cuenta las perspectivas relatadas en los párrafos inmediatamente anteriores, una defensa formalista de la soberanía parece fútil. Ciertamente, se concuerda con la idea de que el poder del Estado no es ilimitado ni tampoco es deseable que lo sea. Sin embargo, parece que el aspecto más sensible de los actuales debates concernientes a la erosión de soberanía no radica en la defensa de una libertad absoluta de actuación para el Estado. Esta idea, no solo se percibe como anacrónica sino perjudicial para el Estado y sus nacionales. Actualmente, un gobierno incapaz de interactuar a nivel internacional sería un gobierno que en poco pudiera contribuir al

79 _{Kal Raustiala, “Rethinking the Sovereignty Debate in International Economic Law”, Journal of}

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bienestar de sus ciudadanos. Sin embargo, lo anterior no implica que no existan aspectos cuestionables relacionados con los procesos de globalización y la redefinición del rol que ocupa en estos el Estado-Nación. Por lo tanto, si por un lado se reconoce la necesidad de reasignar competencias estatales de manera que concuerden con las exigencias de nuestro tiempo, por otro, se considera que esto requiere un mayor escrutinio de las condiciones en que se realiza tal reacomodo. Por ello, es preciso reflexionar sobre lo que se juzga como el punto más problemático en las discusiones sobre soberanía, a saber, la igualdad soberana entre los Estados.

De forma paralela al incremento en la cantidad y profundidad de reglas promulgadas por las OI ha aumentado el grado de desigualdad entre los Estados que las componen. Los mecanismos regulatorios basados en la unanimidad, en donde cada miembro de la organización contaba con un voto individual son cada vez menos frecuentes. Por el contrario, pese a la habitualidad de toma de decisiones por la vía del consenso, se aprecia un incremento en la adopción de sistemas diseñados para la protección de los intereses de ciertos Estados o grupos de Estados, como pueden ser aquellos que funcionan mediante el voto ponderado o los de mayorías funcionales. El ejemplo por antonomasia de este tipo de mecanismos es precisamente el sistema de votación del CS, por lo menos cuando se vota en relación a cuestiones que no son de procedimiento, las cuales requieren para su adopción del voto afirmativo de nueve Miembros -de entre un total de 15-, incluso los votos afirmativos de todos sus Miembros Permanentes. De forma similar, el Fondo Monetario Internacional (FMI) adopta decisiones a través de un sistema de votación ponderado. De tal suerte, en el FMI, el número de votos de cada Estado Miembro se determina en función de sus contribuciones a la organización, así como de acuerdo a la estabilidad de su divisa80. Acordemente, pudiera inferirse que los incentivos que conlleva el adherirse a una OI no se perciben de forma igualitaria, incluso similar, por todos los Miembros. De tal modo, aunque sería ingenuo argumentar en favor de un sistema internacional altamente igualitario, en cuanto a que nunca ha existido realmente, se estima que el carácter sacramental que con el tiempo ha adquirido el Principio de Igualdad Soberana en el Derecho Internacional, se debe en gran parte a

80 _{Jan Klabbers, An Introduction to International Institutional Law, (Nueva York: Cambridge University}

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la defensa que de este han hecho no pocos Estados que lo perciben como una suerte de armadura protectora ante las posibles inequidades de la arena internacional81.

Al respecto, R.P Anand82 relata como en el contexto de la ONU se han asociado nuevos significados83 al concepto de igualdad soberana, especialmente por parte de los Estados pequeños y en vías de desarrollo. De tal manera, en la medida en que dichos Estados fueron incrementando sus números en la Organización, lo mismo aconteció con sus demandas de una concepción más amplia de soberanía consistente en el reconocimiento de un derecho a la explotación de sus propios recursos sin coerción alguna. De la misma forma, los nuevos Estados entendieron que la soberanía conlleva el derecho a participar en la vida internacional en igualdad de condiciones ante las OI, conferencias y tratados multilaterales; lo mismo que en la creación y reforma del Derecho Internacional. Así, aunque dicho alcance del concepto de soberanía fue descalificado por las potencias que en función de sus intereses preferían interpretaciones más tradicionales –o moderadas- del mismo, los Estados en vía de desarrollo aprovecharon las condiciones sociopolíticas de su tiempo, así como sus grandes números, para influenciar a la sociedad internacional y por primera vez, globalizarla. De tal manera, dichos Estados, muchos de los cuales surgieron y desarrollaron a la par de la ONU, se valieron de la parálisis sufrida durante la guerra fría por el CS para, a través de la AGNU –órgano que las potencias inicialmente concibieron como de relativa importancia-, mejorar su posición en una sociedad internacional que los había mantenido en un estado de subordinación.

81 _{Benedict Kingsbury, “Sovereignty and Inequality”, European Journal of International Law, vol. 9, nº}

4, 1998, p. 611.

82 _{R.P. Anand, Sovereign Equality of States and International Law, (Delhi: Hope India Publications,}

2008), pp. 110-118.

83 _{R.P. Anand analiza las ideas tradicionalmente asociadas al principio de igualdad soberana desde tres}

dimensiones: igualdad ante la ley, igualdad de derechos, e igualdad para propósitos de creación normativa. La primera dimensión implica que los Estados deben de gozar de la misma protección para el ejercicio de sus derechos y que por ende están igualmente constreñidos al cumplimiento de sus obligaciones. Aunque universalmente aceptada, esta premisa resulta un tanto vacua puesto que, dado su estado actual de desarrollo, el Derecho Internacional carece de mecanismos adecuados para su efectivo y cabal cumplimiento. El segundo planteamiento puede considerarse como una mera expresión redundante del principio de legalidad puesto que significa que, en situaciones iguales, los Estado deben tener los mismos derechos y obligaciones. Evidentemente, esto resulta en una tautología puesto que puede sostenerse incluso en las condiciones más desiguales en donde Estados con capacidades reducidas luchen constantemente por alcanzar al resto. Finalmente, en relación con la igualdad para propósitos de creación normativa, Anand comenta que con anterioridad a 1919 la regla general para la celebración de acuerdos internacionales era la unanimidad. Empero, a partir de la creación de Sociedad de Naciones han aparecido y se han ido expandiendo mecanismos de votación mayoritaria dentro de las OI que han sido justificados bajo la hipótesis de que no hay nada que impida a un Estado voluntariamente limitar su libertad para acordar entrar a una organización donde las decisiones se toman por mayoría. Véase, Ibid. Pp. 97-107.

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Ante el escenario descrito, la idea de que mediante su participación en las OI los Estados refuerzan su soberanía parece acertada. Sin embargo, esta aseveración debe matizarse puesto que la capacidad de acción que estos han tenido y pueden llegar a tener en la AGNU es limitada. Finalmente, pese a que sin duda alguna dicho Organismo ha dado a los Estados menos favorecidos una presencia que difícilmente podrían tener fuera de este, el carácter recomendatorio de las resoluciones que adopta –aun considerando la posibilidad de que estas pueden adquirir carácter vinculante por vía consuetudinaria-, así como la plétora de temas que aborda, devengan en que la AGNU no sea la vía más efectiva para la realización de cambios concretos en el sistema internacional, cuantimás en el terreno económico. Con todo, no debe minimizarse la importancia de este y otros organismos con sistemas de votaciones que, si bien abandonaron el antiguo sistema de la unanimidad, mantuvieron el modelo de “un voto por Estado”, puesto que pueden llegar a constituir – sobre todo en el caso de la AGNU- auténticos contrapesos jurídico-políticos frente a aquellos entes cuyos sistemas de decisión ponderados reflejan la jerarquía de unos Estados frente a otros en la sociedad internacional.

La presencia de jerarquías dentro de la sociedad internacional es un fenómeno probablemente tan antiguo como la sociedad misma. Empero, actualmente no puede pensarse que todas las adversidades que enfrentan los Estados tienen que ver con los malos manejos de Estados hegemónicos en aras de intereses imperialistas. En este contexto, Susan Strange84 advierte que la preocupación excesiva –incluso obsesiva- con el papel que juegan las potencias hegemónicas en el sistema internacional ha derivado en una negligencia de todas las otras cuestiones relacionadas con la naturaleza y el uso del poder a escala mundial. Para la citada autora, el aumento de conciencia en cuanto a una creciente desorganización en el sistema internacional ha generado intranquilidad en los científicos sociales quienes, acostumbrados a asociar el poder con sujetos concretos, se esfuerzan por entender la influencia que sobre este poseen entes abstractos como son los mercados. De forma similar, se entiende que, en el campo del Derecho Internacional, dicha ansiedad se manifiesta en la búsqueda de sistemas normativos mediante los cuales se pueda identificar con seguridad a los creadores de normas y en el anhelo por el desarrollo de sistemas de rendición de cuentas capaces de fincar responsabilidad en los actores relevantes.

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No obstante, tal y como señala Paul B. Stephan85 tampoco es nuevo el fenómeno de que las entidades internacionales circunden a los Estados soberanos en la promulgación de reglas que gobiernan áreas particulares del comportamiento humano. Como ejemplo, señala que, sobre el final de la edad media, antes del ascenso del estado-nación moderno, la mayoría de las normas que gobernaban al comercio internacional surgían por medio de comunidades autónomas actuando al margen de una autoridad soberana en particular. Incluso, una vez que los Estados evolucionaron en legisladores efectivos, sus cortes, en ausencia de leyes promulgadas para tales efectos, continuaban validando las normas internacionales como parte de su derecho consuetudinario. Sin embargo, Stephan observa que el proceso moderno difiere del antiguo en al menos dos aspectos. Primero, los organismos internacionales que hoy en día circundan al Estado están dotados de estructuras mucho más formales que aquellas que tenían las asambleas que creaban, así como las de las cortes que recibían las reglas de comercio internacional. Segundo, mientras que el proceso antiguo operaba en un vacío respecto a la autoridad nacional, el proceso moderno se desarrolla en un contexto donde el Estado-Nación posee una fuerza regulatoria capaz de alcanzar a la gran mayoría de las transacciones privadas.

Mientras que antaño el Estado tenía la capacidad de discernir sobre cuales normas sancionar internamente y cuáles no, en la actualidad existen instituciones internacionales que en determinadas áreas limitan considerablemente dicha capacidad. Además, si la creación de normas internacionales en tiempos lejanos se desarrollaba en espacios libres del poder estatal, hoy en día la tendencia señala que esta ocurre en suplantación del poder soberano del Estado. Finalmente, el aumento en el grado de institucionalización de este tipo de creación normativa resulta en un esquema en el cual aquellas personas que serán directamente impactadas por las reglas en cuestión no podrán influenciar su contenido a través de canales de expresión adecuados, ni tampoco