Las escuelas en el mercado: el proceso de re-contextualización

Aunque originalmente el concepto de re-contextualización (policy enactment) ha sido utilizado para analizar como las escuelas adoptan y responden a una política o programa educativo especifico (Ball et al., 2012), el policy enactment constituye un marco analítico valido y útil para el estudio de una política educativa de carácter estructural como es el mercado educativo (Verger et al., 2016). Este marco analítico propone una serie de herramientas que permiten analizar los procesos de apropiación y resignificación de las políticas educativas por parte de los actores, entendiendo que dicho proceso es fundamental a la hora de comprender los resultados finales de cualquier política educativa. La aproximación desde el punto de vista de la re- contextualización es especialmente útil porque permite superar algunas limitaciones del concepto de implementación de las políticas educativas en los que se toma en consideración el diseño de la política como único elemento que determina sus resultados sin tener en cuenta el rol de los actores interpelados por dicha política a la hora de llevarla a la práctica, y cómo estos actores pueden interpretar y modificar la política.

45 _{Aunque los actores denominan a este proceso policy enactment, término con difícil}

traducción al castellano, se ha optado por utilizar el concepto de re-contextualización. De hecho, los propios autores equiparan ambos conceptos de la siguiente manera: “Policy

enactment involves creative processes of interpretation and translation, that is, the recontextualisation.” (Braun et al., 2011: 586).

Policy enactment is a process of social, cultural and emotional construction and interpretation – and not all of these processes are reported or interrogated in outcomes- driven studies of policy implementation. (Maguire et al., 2014: 2)

La re-contextualización, poniendo el foco en cómo los actores implicados en el desarrollo de la política responden a ella, permite comprender por qué en determinadas ocasionas las políticas obtiene resultados inesperados o no desdados (Maguire et al., 2014). Pese a esta centralidad del proceso de descodificación y resignificación de las políticas educativas por parte de los actores es importante tener en cuenta que evidentemente las políticas son dispositivos que acotan y restringen las opciones disponibles pero que a su vez dotan a los actores involucrados de cierto margen de maniobra:

[…] policies do not normally tell you what to do, they create circumstances in which the range of options available in deciding what to do are narrowed or changed, or particular goals or outcomes are set. (Ball, 1994: 19).

Esta concepción de las políticas educativas señalada por Ball (1994) es especialmente relevante para delimitar la capacidad otorgada a los actores para desarrollar comportamientos a una política. Mientras que las políticas educativas no necesariamente determinan el comportamiento de los actores, sí que establecen el “terreno de juego” y las normas a través de las cuales los diferentes actores implicados pueden desarrollar sus comportamientos. De hecho, las políticas educativas que tienen un carácter estructural tienen la capacidad de modificar las percepciones, la cultura profesional y las expectativas de los actores (Ball, 2008). Por lo tanto, situar en el epicentro del análisis a los actores no necesariamente conlleva obviar cómo el diseño de las políticas educativas impacta sobre la capacidad de acción de los actores. La adopción de políticas de mercado en el ámbito educativo supone un drástico cambio en la forma de coordinación (Dupriez y Maroy, 2003). En la mayoría de contextos nacionales, la introducción de políticas pro-mercado supone, en cualquiera de sus formas, un desplazamiento de sistema burocrático-profesional hacia modos de gobernanza del sistema educativo denominados post-burocráticos (Maroy, 2004) caracterizados por la relevancia que estos nuevos modos de regulación otorgan a la racionalidad de los actores, entendida como una racionalidad instrumental, y por modos de coordinación basados en normas de referencia, el contrato o la evaluación (Maroy, 2009). En el caso de la adopción de políticas de mercado en educación, también se pueden producir cambios en términos valóricos y/o culturales que afecten a la práctica de los profesionales implicados y cómo estos interpretan las políticas puestas en marcha. Ball y Youdell (2008) resumen de la siguiente algunos de los

Marco teórico y metodológico | 130 cambios en términos valóricos que se pueden producir por la introducción de mecanismo de mercado en el ámbito educativo.

Tabla 4.1. Valores profesionales y de mercado en educación

Valores profesionales Valores de mercado

• Necesidad individual (escuelas, docentes y alumnos)

• Resultado individual (escuelas, docentes y alumnos)

• Carácter común (clases de alumnos con aptitudes mixtas, acceso abierto e inclusión)

• Diferenciación y jerarquía (entorno, división del alumnado según sus aptitudes, selección y exclusión) • Servir a las necesidades de la

población • Atraer “clientes” o “consumidores” • Énfasis en la asignación de recursos

para aquellos alumnos con mayores necesidades de aprendizaje

• Énfasis en la asignación de recursos para aquellos alumnos considerados más capaces

• Colectivismo (cooperación entre escuelas, docentes y alumnos)

• Competencia (entre escuelas, docentes y alumnos)

• Evaluaciones generales de la valía basadas en diversas cualidades académicas y sociales

• Evaluaciones restringidas de la valía basadas en la contribución a los indicadores de resultados

• Se hace que la educación de todos los niños sea intrínsecamente de igual valor

• La educación de los estudiantes es valorada en términos de costes y resultados

Fuente: Ball y Youdell (2008).

Para estos autores, el mercado educativo supone un cambio de paradigma que modifica las orientaciones de todos los actores implicados, situando la competencia y los resultados en el centro de la práctica educativa. Este cambio cultural tiene evidentes implicaciones en la manera que los actores se interrogan y reflexionan acerca de su práctica diaria.

La importancia del contexto

El marco analítico de la re-contextualización lleva implícito la necesidad de tomar en consideración las características de los actores que deben llevar a la práctica la política, así como el ámbito donde se ubican dichas prácticas. Pese a que en apartados anteriores ya se ha señalado la importancia de la dimensión local sobre las dinámicas y resultados de las políticas educativas de mercado, cabe profundizar en el protagonismo que se otorga a los factores contextuales en los procesos de re- contextualización y de qué manera dichos factores interaccionan con los procesos de interpretación y traducción de las políticas educativas. El contexto, entendido en un sentido amplio, en que la escuela desarrolla su actividad, acota y condiciona el

proceso de interacción entre la política y los actores implicados. En definitiva, se debe considerar que los procesos de re-contextualización tienen lugar en un entorno específico que influye sobre como los actores pueden asumir, interpretar y responder a dicha política. Estas características del contexto actúan como factores mediadores entre el diseño de la política y la manera en que los actores responden a ella. Braun et al. (2011) resumen el rol de los aspectos y factores contextuales en el proceso de apropiación de las políticas educativas de la siguiente manera:

[…] policies are enacted in material conditions, with varying resources, in relation to particular ‘problems’. They are set against and alongside existing commitments, values and forms of experience. In other words, a framework for policy enactment will need to consider a set of objective conditions in relation to a set of subjective ‘interpretational’ dynamics and thus acknowledge that the material, structural and relational are part of policy analysis in order to make better sense of policy enactments at the institutional level. (Braun et al., 2011: 588)

Desde este punto de vista, el contexto no sólo debe ser tomado en consideración como factor mediador entre la política y la práctica de las instituciones educativas, sino que es un elemento que debe permitir interpretar las respuestas de las escuelas a la política analizada.

Sin embargo, el contexto es un concepto excesivamente amplio y que puede agrupar múltiples aspectos que no se relacionen directamente con el proceso de interacción entre la política educativa y la escuela. Ball et al. (2012) distinguen cuatro dimensiones del contexto que cabe contemplar cuando se analizan los procesos de re- contextualización por parte de las instituciones educativas: a) posicional; b) material; c) profesional d) externo. En primer lugar, la dimensión del “contexto posicional” se refiere a aquellas características del ámbito más próximo a la escuela y en que en cierto modo condicionan sus características internas. Esta dimensión del contexto podría corresponder a la dimensión local del mercado educativo a la que nos referíamos en apartados anteriores, pero incluyendo también cómo dichas características locales se trasladan a la composición interna de la escuela. Por ejemplo, el contexto socioeconómico donde se ubica la escuela determinará o influirá en las características sociales de su población escolar. Esta dimensión posicional también influye en las percepciones de los actores que gestionan la escuela sobre las posibilidades de responder a una política determinada, es decir, en cierta manera la escuela puede ver restringidas o ampliadas sus posibilidades de respuesta en función de las características del contexto en el que se ubica. En segundo lugar, encontramos la dimensión “material” del contexto que incluye todos aquellas características físicas y materiales de la institución educativa, como por ejemplo las instalaciones o los dispositivos tecnológicos, pero también el presupuesto o el número de profesionales

disponibles. Evidentemente, dependiendo de la política a adoptar estos elementos materiales tendrán mayor o menor importancia. En tercer lugar, el “contexto profesional” relacionado con los valores, experiencia y compromisos de los docentes y responsables de la institución educativa. En cuarto lugar, el “contexto externo” que los autores definen como las presiones y/o expectativas que ejercen otras políticas como son los rankings escolares, la inspección educativa pero también el grado de apoyo que la administración educativa hacia la institución. Aunque distinguir estas dimensiones contextuales puede tener utilidad desde el punto de vista empírico, todas ellas se encuentran relacionadas y se superponen (Ball et al., 2012). Por ejemplo, factores asociados al contexto situado de la escuela como su población escolar afectan al contexto profesional o a la capacidad del contexto externo para generar expectativas sobre la escuela.

Otros autores también han propuesto un marco analítico que permita captura aquellos aspectos contextuales o estructurales que condicionan las respuestas de las escuelas. Para el caso de los proveedores educativos en contextos de mercado, y basado en la teoría del dualismo analítico de Archer (1995), Woods (2000) agrupa todas aquellas características del contexto local bajo la categoría de propiedades estructurales locales distinguiendo tres dimensiones principales:

- Anatómica. Representa la distribución inicial de recursos en términos de poder o estatus y las relaciones institucionalizadas en forma de clase social o tipologías de escuelas.

- Cultural. Esta dimensión comprende el “mundo de las ideas” entendido como el conocimiento, las creencias o el lenguaje, es decir, la dimensión semiótica del mercado educativo local. En el caso del mercado educativo, Woods (2000) enfatiza el rol de los medios de comunicación y los discursos políticos en relación a la educación. Por otro lado, el estatus de las escuelas presentes en el mercado educativo local, fruto principalmente de la percepción de la demanda, es otro de los elementos que conformarían la dimensión cultural de la estructura local.

- Social. La dimensión social de la estructura local se compone por las interacciones dentro y entre los diferentes grupos sociales y actores implicados en el ámbito educativo, así como las relaciones que se establecen entre ellos. Este ámbito también incluye el conocimiento del resto de actores de implicados en el mercado educativo local. Desde el punto de vista de las escuelas, esto

incluye los vínculos formales e informales que establecen con otras escuelas (de competencia o colaboración) y la información de la que disponen sobre la demanda y el resto de escuelas del mercado educativo (Bagley et al., 1996). Más allá de la importancia de las diferentes dimensiones del contexto para analizar como las escuelas adoptan y llevan a la práctica las políticas educativas, Ball et al. (2012) proponen distinguir dos momentos que articulan el proceso entre la política y la practica: la interpretación y la traducción. Esta distinción tiene un carácter heurístico, y como los propios autores reconocen, en la realidad existe una retroalimentación entre estos dos momentos y no necesariamente deben ser conceptualizados como un proceso lineal. En cambio, desde el punto de vista empírico la distinción de estas fases durante el proceso de re-contextualización resulta útil para determinar y analizar los elementos que condición el comportamiento de una institución educativa en relación a la aplicación de un marco regulativo.

Interpretación y traducción

El proceso de interpretación de las políticas educativas consiste en la descodificación de los textos normativos y el análisis de las implicaciones que la política tiene para la escuela. En el contexto del mercado educativo las escuelas deben preguntarse hasta qué punto su actividad debe ser interpelada por los incentivos y presiones que genera el contexto de competencia al que se encuentran expuestos. Evidentemente, las características de la escuela, así como su historia y cultura y la biografía de los actores clave dentro de la institución, tienen una importante influencia en como la institución interpreta la política educativa. Cabe destacar dos categorías de factores que pueden tener una importante influencia en el proceso de interpretación por parte de las instituciones educativas. En primer lugar, lo que Ball et al. (2012) denominan la posición de las escuelas en relación a la política. Los factores que determinan la posición de la escuela en relación a la política pueden tener una naturaleza diversa, como por ejemplo la posición en los rankings escolares, el nivel de rendimiento académico o la composición social de su alumnado. En segundo lugar, se identifican las limitaciones contextuales como elementos que pueden condicionar el proceso de interpretación de la política, elementos como los recursos humanos de la escuela o las limitaciones presupuestarias pueden condicionar el proceso de interpretación. Teniendo en cuenta estos elementos, se puede considerar que el proceso de interpretación tiene como objetivo establecer una estrategia institucional respecto a la política educativa, los propios autores definen el proceso de interpretación como “an

institutional political process, a strategy, a ‘genre chain’, a process of explanation, elucidation and creation of an institucional agenda”. (Ball et al., 2012: 45).

En el caso específico de los mercados educativos y las instituciones educativas, Bagley et al. (1996) denominan “barreras a la capacidad de respuesta de las escuelas” al conjunto de factores que afectan e influyen sobre cómo las escuelas son capaces de interaccionar con el mercado. Más allá de los factores específicos identificados por estos autores para los estudios de caso que les ocupaban, es especialmente relevante la categorización de dichos factores en diferentes dominios y como éstos se relacionan entre sí. En este sentido, los autores consideran que los factores que condicionan las respuestas de los proveedores se sitúan en cuatro dominios, uno interno a la escuela y tres de ellos externos (figura 4.3).

Figura 4.3. Orígenes de las barreras a la capacidad de respuesta

Fuente: Bagley et al. (1996)

Los factores internos a las escuelas son aquellos que se sitúan en el dominio del proveedor, es decir de la propia escuela. En este caso los autores consideran que las barreras de carácter interno (cultura profesional de los docentes de la escuela, los recursos, la localización…) se ubican dentro de las fronteras de la escuela y están principalmente relacionadas con la posición profesional de la dirección. Además, estos factores son más fácilmente controlables y modificables que aquellos que se encuentra en el exterior de la escuela. Esto es especialmente relevante desde el punto de vista que algunas de las posibles respuestas de las escuelas pueden ir orientadas a modificar las características o factores que actúan como barrera a su capacidad de respuesta.

Entre los factores de naturaleza externos que influyen en el comportamiento de las escuelas, y específicamente en su respuesta al mercado, se definen tres dominios donde dichos factores se ubican. En primer lugar, el dominio del consumidor o de la demanda, conformado principalmente por las familias que a través de sus elecciones o

preferencias influyen en el comportamiento de la escuela. En este dominio se incluyen todos aquellos factores relacionados con las características socioeconómicas, las actitudes o las creencias de las familias. En segundo lugar, lo que los autores denominan como el micro-ambiente de la escuela definido básicamente como el espacio local, sinónimo en este caso del mercado educativo local. En él se agrupan todas aquellas características del espacio local, vinculadas con el ámbito educativo o no, que afectan a las dinámicas de escolarización. Entre otros factores este dominio incluiría aspectos históricos, socioeconómicos o aquellos relacionados con la dimensión local de la política educativa. En tercer lugar, se puede identificar el dominio marco ambiental definido por el “policy and administrative context set by government, plus national and international socio-economic, technological, pol- itical and ideological influences.” (Bagley et al., 1996: 56).

El proceso de traducción se define como un espacio intermedio entre la política y la práctica. A partir de la agenda y la estrategia institucional establecida durante el proceso de interpretación, el proceso de traducción consiste en trasladar esta agenda institucional en prácticas, conceptos y materiales concretos. Si se considera el momento de la interpretación como un proceso de “descodificación” de la política (Ball, 1993), la traducción puede ser entendida como una “recodificación” de la agenda institucional establecida en prácticas concretas al contexto de la institución educativa. Como los propios autores destacan, el proceso de traducción se puede llevar a la práctica de diferentes modos:

“It is an iterative process of making institutional texts and putting texts into action, literally ‘enacting’ policy using tactics which include talk, meetings, plans, events, ‘learning walks, as well as producing artefacts and borrowing ideas and practices from other schools, purchasing and drawing comercial materials and oficial websites, and being supported by LA advisors” (Ball et al., 2012:45)

Como se ha señalado anteriormente, aunque se pueden establecer dos procesos que conforman la re-contextualización de las políticas educativas, este es un proceso dinámico y retroalimentado. En este sentido, Ball et al. (2012) destacan que aunque la interpretación puede asociarse a la táctica y la traducción a la estrategia, ambos procesos se entrelazan y en muchos casos se superponen.