CAPÍTULO 3: EL CASO DE CHILE: CUATRO DÉCADAS DE MERCADO
3.2. Reinstauración de la democracia: la consolidación del mercado durante la
3.2.1. La aceptación del mercado educativo (1990-1993)
La restauración de la democracia generó grandes expectativas entre los diferentes actores del sector educativo, especialmente entre el profesorado, sobre las posibilidades de revertir las reformas adoptadas durante la dictadura (Gauri, 1998; Mizala, 2007). Sin embargo, la “Concertación de Partidos por la Democracia”22 –
coalición de centro-izquierda – que asumió el poder en las primeras elecciones
21 Aunque Pinochet había perdido el plebiscito sobre su persona convocado el día 5 de octubre
de 1988, no fue hasta el 11 de marzo de 1990, una vez realizadas las elecciones presidenciales, que se produjo el relevo en la presidencia del país.
22 Esta coalición de centro-izquierda tiene sus orígenes en “Concertación de Partidos por el No”
organización que agrupó a los partidos de la oposición a la dictadura militar durante el plebiscito realizado el 5 de octubre de 1988.
presidenciales y que mantuvo el poder durante dos décadas (1990-2010) optó por mantener las principales reformas del sistema educativo implementadas durante el régimen militar. Según Gauri (1998) algunos de los principios de la política educativa que se habían implementado durante la dictadura habían sido asimilados por parte de los integrantes de la coalición de centro-izquierda:
[The center-left coalition] was friendly toward the private sector; and it endorsed de- centralization, efficiency in government, and privatization where necessary. Its program for government recognized the principle of libertad de enseñanza (with the implicit acknowledgment of the rights of children in private school to equivalent subventions), called administrative decentralization in education “a basic and fundamental principle,” supported private sector involvement in education, and advocate the democratization of the municipal and regional frameworks as the best means to improve public education. (Gauri, 1998: 87)
Según este mismo autor, tres factores principales explican por qué los gobiernos de centro-izquierda asumieron los principios de mercado en educación instaurados durante la dictadura pese a las expectativas de cambio de algunos de los componentes de la propia coalición y de las organizaciones de la sociedad civil más próximas. En primer lugar, durante los primeros años posteriores a la reinstauración de la democracia el liderazgo de la coalición de gobierno estuvo en manos del Partido Demócrata Cristiano (PDC). Este partido había mantenido una posición favorable a la participación del sector privado en el ámbito educativo, así como en otros ámbitos de la política social. En segundo lugar, Gauri (1998) considera que el exilio político al que se habían visto obligados muchos de los líderes políticos que posteriormente ocuparon cargos de responsabilidad en los gobiernos democráticos influyó y modificó su aproximación a las políticas públicas. Muchos de estos líderes estuvieron exiliados en países de Europa occidental donde “grew to believe in the importance of private propriety rights, capitalism, and a sound macroeconomy, as well as in compatibility of these goals with progressivism and a concern for equality” (Gauri, 1998, p. 87). En tercer lugar, aunque hubiera sido voluntad del nuevo gobierno democrático revertir algunas de las reformas adoptadas durante la dictadura (principalmente la municipalización y el sistema de voucher) no hubiera dispuesto de los votos necesarios en el senado para revocar la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza debido a la presencia de senadores vitalicios, senadores designados23 y el sistema electoral binominal24.
23 La figura de senadores designados y vitalicios fue instaurada a partir de la constitución de
1980 aprobada durante la dictadura.
24 El sistema binominal es el método electoral utilizado en Chile para la elección de diputados y
senadores. Originario de Polonia, el sistema fue establecido en Chile en 1988 por el régimen militar como anticipo de las futuras elecciones democráticas que se debían celebrar. De
Para Corbalán y Corbalán (2012), otro de los factores que pueden explicar el mantenimiento de las principales características del sistema educativo heredado de la dictadura es el peso de un actor no gubernamental como es el think-tank “Libertad y Desarrollo”, creado por personas que en su mayoría habían ocupado cargos de responsabilidad en la administración chilena durante la dictadura. De hecho, este centro de estudios fue creado en el año 1990 con el propósito principal de asegurar el mantenimiento de las principales reformas políticas adoptadas durante el régimen militar. A lo largo de toda la década de los noventa “Libertad y Desarrollo” tuvo un rol muy activo en el debate educativo, participando en los principales foros de discusión – tanto en las comisiones parlamentarias como en los consejos asesores convocados por los diferentes presidentes – y asesorando a cargos electos principalmente de la derecha, pero también de la propia coalición de centro-izquierda.
Más allá de la asimilación de los principios básicos que habían caracterizado la reforma educativa de la dictadura, evidentemente, existen diferencias significativas en el discurso y las prácticas de los nuevos gobiernos democráticos respecto al período dictatorial. De manera general, el discurso de los nuevos gobiernos se caracterizó por la necesidad de establecer una serie de contrapesos entre la libertad individual y una regulación estatal que permitiera equilibrar, a través principalmente de políticas compensatorias y focalizadas, las dinámicas negativas del mercado educativo. Este principio de intervención ante los “fallos del mercado”, que guió el discurso de los primeros gobiernos de centro-izquierda (Cox, 2004), es lo que Falabella (2015) ha venido a denominar “el mantra del equilibrio”. Es importante destacar que este proceso coincidió con el desarrollo de la “tercera vía” que transformó los principios ideológicos de los partidos socialdemócratas en un gran número de países, incluido Chile (Giddens, 1998). Según Falabella (2015), este discurso defiende que el sistema de voucher – y por tanto la participación del sector privado - y la descentralización son instrumentos válidos para garantizar las libertades individuales y mejorar la eficiencia del sector educativo, pero que, a su vez, el Estado debe actuar como orientador y servir de apoyo a las instituciones educativas de manera que a través del mercado se pueda garantizar el logro de objetivos como “el desarrollo de capital humano, la formación ciudadana y una mayor equidad educativa.” (Falabella, 2015: 708).
manera muy sintética, este sistema electoral se basa en la elección de dos representantes en cada uno de los distritos electorales y para la obtención de ambos representantes por la misma coalición o partido político es necesario que el segundo candidato obtenga el doble de votos que el primer candidato del segundo partido o coalición más votado. Como consecuencia de este sistema electoral, los partidos con menor número de votos acostumbran a encontrarse sobrerrepresentados en el conjunto de diputados y senadores finalmente elegidos. Este sistema fue substituido en el año 2014 por un sistema de elección proporcional que se aplicará en las próximas elecciones legislativas.
Por otro lado, Bellei y Vanni (2015) afirman que, aunque algunos sectores de la coalición de centro-izquierda estaban dispuestos a modificar de manera profunda las reformas educativas heredadas del período dictatorial, las tensiones políticas vividas como resultado del proceso de transición política y las diferencias en el seno de la coalición de gobierno determinaron que las principales reformas de la dictadura no fueran cuestionadas.
Algunos –que podríamos definir como más próximos a la tradición del Estado Docente- tenían la expectativa de que una especie de contrarreforma devolviese las agujas del reloj y se recompusiera lo que denominaban el sistema nacional de educación pública. Otros, en cambio, que podríamos caracterizar como más liberales, valoraban varios de los componentes del nuevo sistema escolar: la municipalización fue vista como un paso positivo de descentralización; la introducción del subsidio per cápita, como un mecanismo eficiente de asignación de recursos; y la promoción de las escuelas privadas, como una fuente de innovación para el sistema escolar. (Belli y Vanni, 2015: 26)
Aunque la literatura disponible no permite conocer qué peso tuvieron los diferentes factores enumerados anteriormente en el mantenimiento de las reformas pro-mercado, y hasta qué punto realmente esta cuestión fue parte de las discusiones entre las diferentes facciones que conformaban “la Concertación”, algunos autores han señalado que aunque los gobiernos de centro-izquierda hubieran tendido la voluntad de poner en tela de juicio el modelo educativo heredado, esto no hubiera encontrado importantes resistencias, no solo desde el punto de vista legislativo, que hubieran dificultado el proceso. Por ejemplo, Carnoy (2003) refiriéndose al caso de Chile señala lo siguiente:
It is politically difficult to disassemble a voucher scheme because, once many students attend private schools, there is a large clientele that keeps the voucher system running. This clientele is not only composed of parents with children in private schools; it also includes the private schools themselves, which have an interest not only in the government subsidies [via the voucher], but also in increasing the value of the vouchers as much as possible. (Carnoy, 2003: 118)
Este carácter irreversible de los sistemas de voucher es también expresado por la OCDE que, en un informe de evaluación de las políticas educativas de Chile presentado en el año 2004, reconoció que la posibilidad de haber modificado el sistema voucher, pese a la evidencia de que dicho sistema reforzaba los problemas de segregación y desigualdad, hubiera encontrado importantes resistencias principalmente por parte de aquellos sectores de la población que se habían incorporado a la educación privada a través de esta fórmula de financiación per cápita.
The restored democratic regime of the 1990s has maintained the private school subsidy system implemented in 1981, despite concerns that it could contribute to greater inequality in student social class composition among schools. There are many reasons for keeping the private subsidy system, not least of which is that by 1990, a high fraction
of middle income parents sent their children to private subsidised schools. In addition, trying to restructure school financing in Chile would fracture the fragile balance between left and right that was an implicit part of the accord that restored democratic rule. This balance has been a major factor in the reform accomplishments of the past decade. (OECD, 2004: 100)
En el caso concreto del proceso de descentralización hacia los municipios, dos factores principales, además de los enumerados anteriormente, explican las dificultades para que el mismo fuera revertido. En primer lugar, la coincidencia del debate con las primeras elecciones municipales25 tras la dictadura, contexto que
dificultaba políticamente reducir las competencias de los municipios sobre diversos sectores y políticas sociales como el caso de la educación. Un segundo factor, es que la gestión municipal se había asociado con mayores niveles de democracia y de rendición de cuentas (Mizala, 2007), por tanto, pese a las dificultades que atravesaban diversos municipios para proveer servicios como la educación o la salud26, el proceso
de recentralización no gozaba de popularidad entre la ciudadanía. Otros autores consideran que la municipalización no fue revertida precisamente debido a que diversos actores consideraban que la que la elección democrática de alcaldes debía permitir un control y una rendición de cuentas real y más cercana a la ciudanía (Cox, 2003).
En cambio, la mayor transformación que se realizó respecto a la reforma de los ochenta fue la reintroducción de un estatuto laboral propio para los docentes. Según Mizala (2007) esto se produjo por la necesidad de reducir las posibles críticas del colectivo docente como consecuencia de la continuidad de casi todas las grandes reformas de la dictadura. El principal sindicato de docentes, el Colegio de Profesores, era un actor influyente y con capacidad de movilización. Por tanto, la restauración de un código laboral propio para el profesorado, que por otro lado era una de las reivindicaciones principales del sector docente, fue entendido y justificado por “la necesidad de llevar a los profesores a cooperar con el proceso que se iniciaba y asegurar una baja conflictividad del sector” (Mizala, 2007: 11).
Una de las políticas más relevantes puestas en marcha por los primeros gobiernos democráticos fueron los programas de mejoramiento de la calidad. Estos programas tuvieron su origen en 1990 a través del Programa de las 900 Escuelas (P-900)
25 En 1991, el gobierno aprobó la elección democrática de los alcaldes que durante la dictadura
eran nombrados directamente por Pinochet. El 28 de junio de 1992 se realizaron las primeras elecciones municipales tras la reinstauración de la democracia.
26 Como resultado de la transferencia de las competencias de educación y salud asociadas al
proceso de municipalización, durante las décadas de los ochenta la mayoría de municipios incurrieron en elevados niveles de déficit y deuda (Espinoza y González, 1993).
financiado originalmente por la cooperación sueca y danesa, y que tenía como objetivo desarrollar políticas educativas compensatorias en las 900 escuelas situadas en zonas socialmente desfavorecidas y con perores resultados de aprendizaje (Avalos, 1996). El programa tenía como objetivo principal mejorar las condiciones de estas escuelas en términos materiales, pero también a través de la mejora de la formación y los recursos de los docentes (Arellano, 2001). A partir del año 1992 se empezaron a implementar los conocidos como programas de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación (MECE). Estos programas que se aplicaron a diversos niveles educativos y a diferentes colectivos (MECE-básica, MECE-Media o MECE-rural). Los programas MECE, herederos del Programa de las 900 escuelas, fueron desarrollados bajo los mismos principios de discriminación positiva, pero con una cobertura mucho mayor27.
Cabe señalar que en un inicio los programas MECE fueron principalmente financiados a través de los créditos del Banco Mundial y que este organismo internacional estableció una serie de condicionalidades que favorecieron el mantenimiento y la consolidación del sistema del esquema de mercado. La más importante de las condicionalidades impuestas por el Banco Mundial fue “el mantenimiento de las políticas que apoyaban el rol del sector privado en educación que se habían ampliado y fortalecido durante la reforma neoliberal de los ochenta” (Cox y Ávalos, 1999: 292). Pese a la centralidad y el carácter integral de los programas MECE durante la primera parte de la década de los noventa, la evidencia apunta a que no tuvieron el resultado esperado en el conjunto del sistema escolar (Bellei, 2003; Chay et al., 2005).
Una de las iniciativas desarrolladas durante los primeros años del nuevo período democrático y que pueden considerarse como una expansión de la mercantilización y privatización, esta vez desde el punto de vista de la financiación, fue la aprobación en 1993 de la Ley de Financiamiento Compartido (Ley 19.247). Esta nueva regulación permitía a las escuelas privadas que recibían subvención estatal y a las escuelas municipales de educación media establecer un esquema de financiación por parte de las familias de carácter obligatorio28, es decir las familias de estas escuelas debían
abonar una cuota mensual a la escuela (García-Huidobro, 2010). La participación en
27 A modo ilustrativo del carácter casi universal de los programas MECE, mientras que el
programa P-900 durante su periodo de vigencia atendió a 1200 escuelas de educación básica, el programa MECE-básica tuvo una cobertura de 8000 escuelas entre 1992 y 1997 (Cox, 2003).
28 La posibilidad de establecer un sistema de copago o financiamiento compartido fue
introducida en la normativa legal en 1988 (Ley 18.768), a finales de la dictadura, pero no fue hasta 1993 con la aprobación de la Ley de Financiamiento Compartido que se introdujo la posibilidad de que las cuotas que abonaban las familias tuvieran carácter obligatorio. Como contrapartida, las escuelas que se incorporaban a este sistema de financiamiento compartido veían reducida la subvención que reciben por parte del Estado (Elacqua et al., 2013).
este esquema de financiamiento era voluntaria y las escuelas participantes veían disminuida la subvención que recibían a través del sistema de voucher de manera proporcional al nivel de copago exigido a las familias. Esta ley era una de las contrapartidas exigidas por Renovación Nacional, partido de la oposición, para aprobar una reforma fiscal que permitiera incrementar la financiación destinada a políticas sociales propuesta por el gobierno de la Concertación.
Como resultado más inmediato a esta reforma, el número de establecimientos que incorporaron el sistema de financiamiento compartido se incrementó de manera significativa durante la década de los noventa (gráfico 3.2), llegando a alcanzar al 80% de las escuelas particulares subvencionadas. El porcentaje es mucho menor en el caso de la educación municipal, en parte explicado, por el hecho de que sólo las escuelas de educación media pueden adherirse a este sistema de financiamiento.
Gráfico 3.2. Evolución del sistema de Financiamiento Compartido, 1993-2006
Fuente: Valenzuela et al. (2008)
Por otro lado, uno de los efectos más inmediatos de la implantación del sistema de Financiamiento Compartido fue un incremento sostenido, durante la década de los noventa, del gasto privado. La tabla 3.1 muestra como las fuentes de financiación privadas incrementaron su peso de manera sostenida a lo largo de toda la década.
Tabla 3.1. Gasto en educación como porcentaje del PIB según fuente, 1990-200
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Gasto público 2,4 2,6 2,7 2,8 2,9 2,9 3,2 3,4 3,7 4,0 4,1 Gasto privado 1,4 1,4 1,6 1,7 2,0 2,0 2,5 2,3 2,6 3,2 3,3 Gasto total 3,8 4,0 4,3 4,6 4,8 4,9 5,7 5,7 6,3 7,2 7,4 Fuente: OECD (2004)
Para Elacqua et al. (2013) los efectos negativos que ha producido el sistema de Financiamiento Compartido se pueden agrupar en dos ámbitos principales. En primer lugar, este sistema ha tenido un efecto regresivo sobre la estructura de financiación del sistema educativo. Esto afecta especialmente a los alumnos de nivel económico medio, que reciben un menor aporte que aquellos alumnos de mayor nivel socioeconómico - que además de la subvención se benefician de los aportes de sus familias - y que los alumnos de nivel socioeconómico bajo, que a través el financiamiento derivado de los programas focalizados ven aumentar el financiamiento total recibido. En segundo lugar, el sistema de financiamiento compartido ha tenido un efecto negativo sobre la segregación escolar, reforzando este fenómeno de manera significativa. En este sentido, diversos estudios han mostrado que el nivel socioeconómico de los alumnos de las escuelas con financiamiento compartido es significativamente superior al de las escuelas gratuitas (Valenzuela, 2008; Valenzuela et al.; 2008).
De manera paralela, el gasto público en educación también se incrementó de manera significativa a lo largo de la década de los noventa (tabla 3.1), casi duplicando su proporción sobre el PIB en ese período. Además del aumento de los recursos públicos destinados a la educación, también se produjo un cambio en las prioridades de ese gasto respecto a los criterios seguidos durante la dictadura. Esto significó el desplazamiento de recursos que anteriormente se habían dedicado a la educación superior hacia los niveles de educación básica y media, especialmente a través de las políticas compensatorias que se pusieron en marcha a lo largo de la década de los noventa (Cox, 1997; González, 2003).