Esferas de control, una postura de la autolimitación

Abordaré aquí la tradición teórica que elabora el diseño institu- cional democrático como un esquema de contrapesos. Ello a partir de un texto de Guillermo O´Donnell en el que se ponen de resalto las virtudes del control entre instituciones para la consolidación de una democracia.

Es preciso aclarar que aplicaré las nociones que he desarrollado de constitucionalismo y democracia en la introducción de este texto sin ingresar en cuáles son los contenidos que este autor le daría a tales

términos. Ello se explica por la clave metodológica que guía este análi- sis, consistente en articular diálogos sobre democracia y constituciona- lismo desde estos esquemas y revelar cuál es la respuesta a su vínculo si los miramos desde la perspectiva de Jeremy Waldron.

En esta elaboración, se puede leer por respuesta a nuestro inte- rrogante inicial ¿qué relación hay entre constitucionalismo y democra- cia? La complementariedad. Un tipo de complementariedad en el que el constitucionalismo A+B profundiza la democracia. La hipótesis de lectura podría esgrimirse: cuanta más potestad de control se aloje en el poder judicial más fuerte será la democracia. La referencia del autor a la tiranía como uno de los polos de peligro que acecha, constante y laten- te, la vida de los ciudadanos en un Estado considero que contiene una perspectiva del individuo autointeresado que Waldron refuta.

El control aparece en el texto del autor Guillermo O´Donnell —en adelante G.O.— como una mecánica que institucionaliza la des- confianza en la esfera política9_{. Resulta trascendente esta presentación}

para la hipótesis que expusimos en la introducción y para la articula- ción de estas nociones con las objeciones que presentará J.W. al control de constitucionalidad, por lo cual la desconfianza se erige como una palabra y un concepto clave en este texto. Por estas razones comenzaré explicitando lo que entiendo es el punto de partida de dicha descon- fianza.

Según G.O.: «Toda organización mínimamente compleja, in- cluidas las políticas, está sujeta a una contradicción, una tensión (…) que no admite solución final, ni enteramente consensual, ni estable.»10

Esta contradicción está dada por la expectativa de los miembros de la organización respecto de la satisfacción de ciertas necesidades con efi- cacia por parte de quienes han sido dotados de poder para ello y por el temor a la concentración del poder en dichos individuos. El propio autor postula como los dos polos de la contradicción, por un lado, la

9 _{O’Donnell, Guillermo. «Accountability Horizontal. La institucionalización legal}

de la desconfianza política», X Seminario Eduardo García Máynez, Ciudad de Méxi- co, 2001.

tiranía y, por el otro, el «deadlocked», regímenes decisoriamente parali- zados.11 _{Esto implica que en una organización política donde hay gran}

efectividad en la toma de decisiones para lograr los fines específicos, la satisfacción de las necesidades de los miembros, habrá mayor concen- tración del poder y, por tanto, tiranía.

En el otro polo, en una organización donde prima el control del poder respecto de quienes lo detentan, respaldados por la disponibili- dad de los medios de coerción, tendremos un régimen decisoriamente paralizado, por ende, la satisfacción de las necesidades no se concretará o se concretará de modo deficiente.

Ellos serían, a grandes rasgos, los dos extremos entre los que fluctúa toda organización política.

Ante este escenario, el autor postula que el diseño institucional más exitoso para «aliviar» esta contradicción es la democracia contem- poránea.

La descripción del diseño institucional democrático aparece como una vía a la que se arriba por conclusión a partir del intento de mitigar esta tensión. Y así surge un sistema que pugna por un «equilibrio». Si esto se visualiza o no en la realidad, si esto tiene o no constatación empírica, será algo que discutiremos y que, en efecto, es parte de los interrogantes que dieron lugar a este trabajo. Pero, el autor, entiendo, así lo presenta.

En este orden de ideas, la democracia contemporánea resulta de la combinación de tres corrientes históricas: la democracia originaria de Atenas, el republicanismo y el liberalismo.

A pesar de la inclinación que observa el autor de la democracia y el republicanismo respecto de la desconfianza en el poder público, al- gunos indicios de ella pueden leerse en mecanismos de control, en su mayoría horizontales. Esto implica que agencias públicas controlan a otras agencias públicas. Con el desarrollo del liberalismo, la ambiva- lencia de la contradicción que presentamos se acentúa, se consagran ciertos derechos como previos y destinados a ser protegidos por el po- der político. Para tal protección es necesario un diseño institucional poderoso, que disponga de los medios de coerción y las herramientas

de decidibilidad suficientes. Así, el paradigma liberal profundiza la con- tradicción primigenia, la desconfianza en el poder político y la preten- sión de reducir la esfera pública se acentúan; y, simultáneamente, es necesaria una autoridad fuerte, dotada de herramientas poderosas para garantizar el goce de los derechos individuales.

En este sentido, el autor sostiene que la Constitución de Estados Unidos y otras democracias contemporáneas que receptan ese modelo, escenifican un diseño institucional inspirado en tales contradicciones. El legado de la democracia originaria y del republicanismo es la separa- ción de poderes, el control institucional y la interpenetración de pode- res; y, el aporte del liberalismo a este esquema fue la incorporación de derechos como barreras al poder político; que por ser anteriores o su- periores a ese poder no pueden ser mermados.

Por estas razones, el mapa que queda consolidado es descripto por el autor como un espacio marcado por múltiples fronteras que deben ser defendidas por distintas instancias lo que denomina accoun- tability —entendemos que puede la noción asirse como control—. En- tonces, una de sus tesis centrales: la democracia se consolida a partir de la existencia de estas fronteras y de su defensa. Para ello, existen dos tipos de accountability, la vertical y la horizontal. La vertical puede resumirse en el esquema de elecciones (a pesar de que el autor sostiene reiteradamente que no es el único tipo de accountability vertical, en adelante AV, y que ella no puede reducirse a las elecciones) y la hori- zontal, en adelante AH, está subdividida por el autor entre AH de ba- lance y AH asignada. Estos últimos subtipos de AH se distinguen por los actores que la llevan a cabo y por las finalidades que presentan. La AH de balance es aquella que ponen en marcha los poderes constitui- dos (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) con el fin de balancear el poder. La AH asignada complementa y refuerza a la anterior desde actores que no están involucrados en los poderes constituidos y están destinadas a evitar la transgresión y corrupción que pueda tener lugar en dichos espacios.

Entre estos tipos de accountability se presentan interacciones que el autor pone de relieve. La AV electoral tiene prioridad lógica, sin ella no existiría, por definición, democracia pero ello no implica pre- eminencia fáctica ante los mecanismos de control horizontal. Entre las

instancias de accountability vertical y horizontal existe un trazo de estí- mulo e inducción. Para su funcionamiento adecuado, es trascendental «(…) que exista una red de agencias estatales, culminando en los tribu- nales superiores (…) en caso de necesidad contra los más altos poderes del estado.»12 _{Así, el mapa diseñado por el autor tiene por base y presu-}

puesto la AV electoral pero finaliza y cierra en la AH judicial. El con- trol del poder judicial aparece como la «última palabra» que encierra y consagra todas las mecánicas de control de la «red».

En este punto, creo importante destacar que el esquema de aná- lisis del autor expone una tesis que, a pesar de no ser la única, es la que aquí me interesa.

Se pone de relieve en este texto una visión de la existencia de múltiples instancias de control interinstitucional como necesaria y cons- tructiva de la democracia; y, específicamente, considera necesario que todo este entramado de controles quede supeditado a la última palabra del poder judicial a partir del control de constitucionalidad13_.

En oposición a ello, la postura de J.W. ofrece una lectura de este esquema institucional profundamente diversa. Mi objetivo es que dia- loguen en este texto para poner de relieve un escenario de diferencias que intensifiquen mis inquietudes al respecto. Algunos puntos de estas diferencias, sin embargo, me conducen a ciertas afirmaciones que po- dríamos esbozar como respuestas. Otras aristas de la discusión quedan como interrogantes y se abren nuevos respecto de algunos intersticios teóricos.