EN CENTROAMÉRICA
Carmelo Gallardo
La incidencia de la pobreza en Centroamérica (46,1%) es significativamente mayor a la de América Latina y el Caribe en su conjunto (28,8%) (CEPAL, 2012)43. El problema es aún mayor
en las áreas rurales, donde se estima que el 54,1% de los Centroamericanos rurales viven en la pobreza. Por otro lado, pese a los importantes esfuerzos realizados en los últimos años para avanzar en el fortalecimiento institucional hacia la seguridad alimentaria mediante políticas y marcos normativos formulados con una amplia participación de la sociedad, América Central sigue siendo el área con mayores niveles de malnutrición en América Latina. Con alrededor del 15% de su población subnutrida, la Subregión se sitúa bastante por encima de la media de América Latina y el Caribe (7,9%) (FAO, FIDA y PMA, 2013). Los índices de desnutrición infantil también son superiores a la media del continente, con la situación más seria en Guatemala, donde casi la mitad de los niños y niñas menores de 5 años tienen problemas de desnutrición crónica (retardo en el crecimiento).
En este contexto, que no ha cambiado mucho en los últimos años, se ha desarrollado en los cuatro países más críticos de Centroamérica (Guatemala, Honduras, Nicaragua, El Salvador) una experiencia de cooperación para la seguridad alimentaria en el marco de los programas PESA de Centroamérica, cuyo origen y sentido se explica más adelante. Diferentes evaluaciones realizadas por los programas en Centroamérica, de carácter interno y externo, recogen abundantes opiniones de actores y expertos clave relacionados con la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN), así como de los participantes directos de los programas (familias campesinas, organizaciones de productores, alcaldes, funcionarios de los Ministerios, entre otros), los que coinciden en clasificar las acciones y resultados de los PESA como muy exitosos.
Pero, ¿se puede clasificar de exitoso un programa de cooperación de amplio calado que no consigue reducir significativamente los índices nacionales relacionados con el hambre? Este artículo responde afirmativamente a esta pregunta crucial, y por lo demás, legítima para un observador externo. Su respuesta muestra al menos honestidad y revela la necesidad de avanzar en la difusión de sus aprendizajes cuando se plantea desde dentro de la gestión de los programas.
103 Veamos algunas de las ideas y reflexiones que razonan sobre el éxito de los programas PESA de Centroamérica.
7.1. Los programas PESA de Centroamérica
Para avanzar con los compromisos de reducción del hambre emanados de la Cumbre Mundial de la Alimentación –CMA, 1996-, tres países de la región, Guatemala, Honduras y Nicaragua, iniciaron en 1999, con el apoyo técnico de la FAO y el financiamiento de los respectivos Ministerios de Agricultura y de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA). El Salvador solicitó actividades en el marco de un PESA en 2004 y las inició en el 2006. Los cuatro países cuentan con el apoyo metodológico y de coordinación de un quinto programa PESA, denominado Componente de Coordinación Regional. En general, los programas PESA de la FAO respondían a una visión marcadamente agropecuaria del problema de seguridad alimentaria. Sin embargo, en Centroamérica los técnicos y funcionarios vinculados a los programas, junto a una parte de la sociedad interesada e implicada en el tema, fueron aprendiendo que el problema es mucho más amplio, con múltiples causas y consecuencias interrelacionadas, por lo que el planteamiento de los PESA en esta subregión se amplió a otros sectores no agropecuarios, planteando acciones relacionadas también con la sensibilización y la incidencia, las cuales se desarrollaron con múltiples actores, a nivel comunitario, municipal, nacional y regional en el marco del Sistema de Integración de Centroamérica (SICA).
El problema del hambre es ante todo un problema de voluntad política, que facilite o frene un acceso justo y sostenible a los medios de vida necesarios para producir o adquirir los alimentos. Las decisiones políticas en América Latina requieren negociación, acontecen paso a paso, por aciertos y errores. Por ello, la utilización de una opción política para el combate de la inseguridad alimentaria y la malnutrición es mucho más el resultado del potencial realizador de los consensos alcanzados incrementalmente, que de un análisis frío y puramente racional.
La idea anterior sugiere que el desarrollo es más un proceso político y social que un cálculo estricto de actividades que buscan unos resultados predeterminados. En base a esta idea, los programas PESA siguieron un camino de cooperación lógico y a la vez flexible para adaptarse a un contexto en cambio continuo, camino que en retrospectiva se visualiza en tres etapas:
Fase I para identificar buenas prácticas agropecuarias y experiencias exitosas de promoción de la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN).
Fase II de expansión geográfica y conceptual. Con las autoridades nacionales y
locales, se buscó ampliar la aplicación de las buenas prácticas validadas, y se aprendió junto con el Gobierno que una abordaje correcto de la SAN supone una visión integral y multisectorial, con la agricultura en un lugar importante dado el contexto de pobreza rural centroamericano, pero no un lugar único ni aislado.
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Fase III de institucionalización de la SAN en las instancias públicas. En esta última
etapa se contribuyó significativamente para que los Gobiernos de los cuatro países de actuación de los PESA se dotaran de un nuevo marco institucional, en forma de normas, políticas y órganos de coordinación para la SAN, y, en algunos casos, también en forma de programas nacionales para la Agricultura Familiar.
Las tres fases anteriores no se ciñen a períodos exactos de inicio y finalización, sino que convivieron de forma simultánea, aunque con un mayor énfasis en la primera fase hasta el año 2005, en la segunda en el período 2005-2008, y un mayor énfasis en la institucionalización de la SAN en los últimos años del programa. En este último período, en el año 2012, se realizó una amplia consulta con los Gobiernos, la sociedad civil, las contrapartes y aliados, para ayudar a sintetizar los principales logros y aprendizajes de los programas, y transmitirlos a la sociedad en forma de mensajes clave, disponibles en la web de los PESA44.
Los mensajes clave mencionados en el párrafo anterior, que sirven ahora también de sustento para escribir esta nota, se basan en las opiniones de mucha gente, no sólo de quién escribe, por lo que las líneas que siguen son, más que un análisis personal, un agradecimiento a todas estas personas que han ayudado a pensar y ejecutar los programas PESA de Centroamérica.