Evolución de los sistemas de comercio mundial

En teoría, el GATT fue multilateral y no discriminatorio. En la práctica, Estados Unidos hizo principalmente concesiones unilaterales en Ginebra y en las negociaciones comerciales subsiguientes a fin de darles tiempo a Europa y a Japón para recuperarse económicamente. Ese fue el precio del liderazgo y algunos han argumentado que sin el pago de dicho precio, la economía mundial no se hubiera recuperado, como tampoco se hubieran establecido las instituciones económicas mundiales, tales como el Fondo M onetario Internacional, el Banco M undial y el GATT.11 Sin embargo, para 1962 Europa se había recuperado y el dólar estaba sujeto a presiones. Estados Unidos exigió reciprocidad.

8. Richard N. Gardner, Sterling-Dollar Diplomacy: Anglo-American Collaboration in the Reconstruction of Multilateral Trade (Oxford, England: Clarendon Press, 1956).

9. T. Nierop and S. de Vos, "Of Shrinking Empires and Changing Roles: World Trade Patterns in the Postwar Period", Tijdschrift voor Econ. en Soc. Geografie (Amsterdam, Netherlands), 79, Nr. 5 (1988): 343-364.

10. Ibid., p. 362.

11. Esta es la teoría de la estabilidad hegemónica: que las potencias mundiales pagan el precio del liderazgo para construir y mantener el sistema internacional. Ver Charles P. Kindleberger, The World in Depression. 1929-1939 (Berkeley, University of California Press, 1973); y Robert 0 . Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy (Princeton: Princeton University Press, 1984).

Robert A. Pastor

A estos efectos, el presidente John F. Kennedy obtuvo autorización del Congreso para iniciar una nueva ronda de negociaciones comerciales. En la "Ronda Kennedy", concluida el 30 de junio de 1967, cuarenta y seis naciones acordaron reducir el arancel aduanero promedio para los países industrializados a un punto tal — cercano al 9%— que cesó de ser un impedimento para el comercio. Entre 1946 y 1967, las exportaciones estadounidenses se triplicaron, de $EU 10 mil millones a $EU 31 mil millones de dólares, aproximadamente, y el comercio mundial se expandió de unos $EU 55 m il millones a $EU 235 m il millones de dólares, aproximadamente.

Los aranceles aduaneros continuaron declinando hasta ser inferiores al 5% en 1990. Para entonces, la orden del día de las negociaciones había cambiado. L a cuestión principal eran las barreras no arancelarias, definidas por Robert Baldwin como "toda medida (pública o privada) según la cual los bienes y servicios comercializados intemacionalmente, o los recursos dedicados a la producción de tales bienes y servicios, son asignados en form a tal, de reducir el ingreso potencial del mundo real".12 Esto comprende, virtualmente, toda política interna o reglamentaria, es decir, todo lo que confiera una ventaja a la importación o una desventaja a la exportación. La seguridad, la salud, el trabajo o las normas ambientales, las restricciones a la inversión, los incentivos o responsabilidades impositivas, los procedimientos de adquisición discriminatorios: todos estos y otros temas son objeto de negociaciones. No es sorprendente que estas cuestiones hayan resultado más difíciles de negociar, en particular en foros con más de cien países.

En 1986 se inició la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales a fin de tratar la nueva agenda de servicios, agricultura, textiles, derechos de propiedad intelectual, medidas de inversión relacionadas con el comercio y mecanismos de solución de controversias, cuestiones que en el pasado fueron difíciles de discutir y más aún de resolver. Aunque supuestamente la Ronda Uruguay debía finalizar en diciembre de 1990, para enero de 1993 está lejos de concluirse. Parte del problema se debió a la complejidad de la agenda. M uchas de las cuestiones no arancelarias eran difíciles de tratar desde el punto de vista técnico y bastante sensibles desde el punto de vista político.

Otra razón para el estancamiento del GATT fue la declinación relativa del poderío económico estadounidense. En 1990, Alemania alcanzó a Estados Unidos como prim er exportador mundial y aunque Estados Unidos recuperó el prim er puesto en 1991, de hecho ninguna nación, ni siquiera Estados Unidos, Alemania o Japón, tienen suficiente poder para llevar al GATT a su cierre.

L a declinación en el liderazgo de Estados Unidos se hizo evidente al cam biar su condición de acreedor a deudor. En la década de 1980, el déficit comercial aumentó a más de $EU 100 mil millones de dólares, ejerciendo graves presiones sobre los fabricantes estadounidenses y evocando nuevos llamados a la protección. El dólar decayó en valor relativo tanto respecto del marco alemán com o del yen, pero el

12. Robert E. Baldwin, Non-Tariff Distortions of International Trade. (Washington, D.C., Brookings Institution, 1970) pp. 2-5.

Liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental

déficit comercial estadounidense continuó siendo abismal. Los déficits fiscales fueron entre dos y cuatro veces mayores que el déficit comercial estadounidense, lo cual contrajo el interés de W ashington en actuar como líder mundial.

I. 2. U niversalism o versus regionalism o

El debilitamiento relativo de la economía estadounidense coincidió con otros cambios en el hemisferio y llevó a la prim era m ella en la armadura mundial de la política económica extranjera de los Estados Unidos. En 1982, en parte a causa de la escasez de recursos para ayuda extem a y en gran medida por cuestiones de seguridad relativas a la influencia izquierdista en la Cuenca del Caribe, el presidente Ronald Reagan recurrió a la política comercial como instrumento para com batir la subversión izquierdista. Reagan propuso otorgar comercio libre unidireccional para una amplia gama de productos de países de la región. Como los países eran tan pequeños y el motivo abiertamente estratégico, ninguna de las principales potencias protestó, pero la importancia del acto no fue pasada por alto por quienes consideraban sacrosanto el sistema comercial mundial. La siguiente excepción ocurrió en el Acuerdo de Libre Comercio de 1985 con Israel pero, por las mismas razones, no se presentaron objeciones.

En 1986, la Comunidad Europea (CE) decidió dar un salto hacia un M ercado Común sin barreras internas al comercio, la inversión, los viajes y la inmigración en el lapso de seis años. Estados Unidos había sido una de las principales fuentes de aliento para la unión europea. El verdadero genio en el Plan Marshall no consistió en la entrega de $EU 17 mil millones de dólares en ayuda, sino en la condición de que Europa sólo podría obtenerla si desarrollaba un plan común de promoción de la cooperación regional. M ediante una serie de pasos, Francia y Alemania — y con posterioridad otras cinco naciones europeas— forjaron nuevas instituciones y vínculos, culminando con la firm a del Acuerdo de Rom a de 1957, en el que se estableció la Comunidad Económica Europea.

Estados Unidos aceptó una disposición del GATT — el artículo XXIV— que permitía excepciones en casos de uniones aduaneras o zonas de libre comercio, siempre y cuando las reducciones comerciales preferenciales para el grupo, eliminaran finalmente todas las barreras comerciales dentro del subgrupo de países. L a CE dió origen a dos preguntas difíciles. En prim er lugar, no era en absoluto seguro que se llegaran a eliminar to d as las barreras comerciales y, de hecho, treinta y seis años más tarde, la pregunta sigue vigente. En segundo lugar, la CE insistió en preferencias discriminatorias para dieciocho ex-colonias africanas, lo cual también constituía una violación del GATT. Sin embargo, Estados Unidos promovió la solicitud de la CE conforme al artículo XXIV a causa del objetivo más amplio de promoción de la cooperación y la seguridad europea, y nunca se desvió de su apoyo a la integración europea, a pesar del hecho de que la región se haya convertido en un formidable competidor en el mercado mundial.

Pero la profundización y ampliación de la CE a fines de la década de 1980 coincidió con graves problemas económicos en los Estados Unidos. El resultado fue que las naciones de Norteamérica

Robert A. Pastor

comenzaron a m irarse unas a otras para crear una zona comercial regional. En prim er lugar, Canadá propuso un acuerdo de libre comercio a Estados Unidos, el cual comenzó a regir en enero de 1989. Dada la m agnitud del comercio entre los dos países — el más alto entre dos países del m undo— esta excepción se consideró con seriedad. En dieciocho meses, M éxico decidió unirse a esta comunidad comercial más amplia.

El fin de la Guerra Fría cumplió un papel en el movimiento hacia el regionalismo. En realidad, tuvo un efecto similar al del comercio entre Estados Unidos y Latinoamérica a fines de las dos guerras mundiales. El grado del dominio estadounidense en el comercio latinoamericano declinó abruptamente entre 1950 y 1980. Pero entre 1986 y 1991, a medida que la Guerra Fría terminaba, Estados Unidos aumentó su participación en el mercado de las exportaciones del Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) a Latinoamérica, desde el 50 al 58 por ciento, aproximadamente.13 Como en los casos previos, el cambio tuvo menos que ver con la guerra (caliente o fría) o con la política estadounidense que con la reconcentración europea. Este fue el punto de partida del ALCAN. La idea de una zona de libre comercio para Norteamérica no era nueva en absoluto; con frecuencia fue propuesta por académicos y políticos, pero casi con la misma frecuencia, rechazada por los mexicanos. El ALCAN fue posible porque fue propuesto por el presidente de México. A unque su principal motivo fue ampliar el desarrollo mexicano, un importante factor fue la forma en que se estaba organizando el mundo.

Salinas fue a Europa a principios de 1990 para alentar las inversiones en M éxico, pero encontró que Europa estaba abocada a la profundización de la CE para 1992, considerando la ampliación de la CE a Escandinavia y Europa Oriental, y revisando las implicaciones del fin de la Guerra Fría. Cuando luego se volvió a Japón para contrarrestar a los Estados Unidos, encontró a los japoneses dubitativos por dos razones. En prim er lugar, estaban dedicando gran parte de sus energías externas a Asia, invirtiendo en China y el sudeste asiático, tratando de expandir sus mercados allí y desarrollando el yen como moneda alternativa. En segundo lugar, la alianza y el mercado más importante del Japón es Estados Unidos, que según se sabía tenía una relación extraña con México. A l parecer, Japón decidió no acercarse demasiado a M éxico por miedo a crear problemas con su aliado más importante. Sólo cuando se dió cuenta de que las opciones europeas y asiáticas estaban cerradas, Salinas se volvió a los Estados Unidos.

A l finalizar la Guerra Fría, el poder mundial cambió en la m ism a m edida en que lo había hecho luego de las dos guerras mundiales. Rusia declinó al nivel económico del tercer m undo y Estados Unidos se encontró compitiendo en el nuevo tablero económico contra Japón y una A lem ania unificada, anclada en una Comunidad Europea m ás amplia e integrada.

La aparente tendencia hacia el regionalismo ha generado interrogantes respecto de cuál país es el principal responsable y de si la tendencia es beneficiosa o proteccionista. En opinión de Jagdish Bhagwati,

13. U.S. Agency for International Development, Latin America and the Caribbean: Selected Economic and Social Data (Washington, D.C., Abril 1992), p .l71.

Liberalizaciórt del comercio en e l Hemisferio Occidental

"la principal fuerza m otriz del regionalismo actual es la conversión de Estados Unidos... Como defensor clave del multilateralismo en los años de la postguerra, su decisión actual de tomar el camino regional (en las acepciones geográfica y preferencial simultáneamente) inclina el equilibrio de fuerzas marginales desde el multilateralismo al regionalismo".14 Bhagwati también considera que la tendencia es preocupante y desafortunada.

The Econom ist considera que la CE es el principal culpable en la tendencia hacia el regionalismo y el proteccionismo, argumentando que "Estados Unidos ha resistido [la lógica proteccionista] m ejor que muchos... En contraste desfavorable, la Comunidad Europea ha escrito el libro sobre nuevos métodos de protección".15 Lawrence Krause coincide en que la CE representa "una enorme excepción al régim en [de comercio internacional] no discriminatorio".16 Brunelle y Deblock coinciden en que "si la m etáfora del fuerte es aplicable, debe utilizarse para describir a la CE, ya que en 1987 más del 58 por ciento de su comercio total se realizó entre los doce países miembros".17 Para avanzar hacia el plazo de 1992 para lograr un mercado completamente abierto, la CE ha tenido que realizar concesiones políticas internas a expensas de las obligaciones internacionales de la región. La incapacidad de la CE para adaptar su Política agrícola común ha tenido el efecto de cerrar el mercado europeo a muchos cultivos latinoamericanos y frustrar las negociaciones del GATT.

Las consecuencias para el comercio mundial de la tendencia hacia el regionalismo, dependen de si el ejemplo de la CE — unidad al precio del proteccionismo— prueba ser la regla o la excepción. En su clásico estudio sobre uniones aduaneras, Jacob Viner argumentaba que las unidades de comercio regional son beneficiosas si crean más comercio del que desvían en el largo plazo. Parte del problem a consiste en identificar la longitud del "largo plazo" y en la forma de estimar la cantidad de comercio creado o desviado. Pero el regionalismo también puede ser beneficioso para el comercio mundial si las nuevas unidades desarrollan fórmulas para tratar la nueva agenda comercial, las cuales podrían ser probadas y, de ser exitosas, utilizadas eventualmente por el GATT. Se ha sugerido que las fórmulas diseñadas por Estados Unidos y Canadá para el caso de servicios y solución de controversias podrían ser extrapoladas al GATT.

14. Jagdish Bhagwati, "Regionalism and Multilateralism: An Overview", Discussion Paper Series No. 603 (New York: Columbia University Department of Economics, Abril 1992), p. 12.

15. The Economist, 27 Jimio 1992, p.13.

16. Lawrence B. Krause, "Regionalism in World Trade: The Limits of Economic Interdependence", Harvard International Review, verano 1991, p.4.

17. Dorval Brunelle and Christian Deblock, "Economic Blocs and the NAFTA Challenge", resumen del trabajo realizado por el Grupo de Investigación sobre la continentalización de las economías canadiense y mexicana [Research Group on the Continentalization of the Canadian and Mexican Economies, University of Quebec in Montreal], Mayo 2, 1991, p.6.

Robert A. Pastor

D e esta forma, la respuesta a la pregunta de si la tendencia regionalista es buena o m ala para el comercio m undial depende, en gran medida, de la evolución de estas unidades, es decir, de si se convierten en bloques comerciales exclusivos o en plataformas para un mayor comercio externo e interno.

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