2 ¿Quién debe ingresar primero?

El presidente Bush prometió al presidente chileno, Patricio Aylwin, que Estados Unidos negociaría con Chile tan pronto como se ratificara el ALCAN. La economía chilena es la m ás abierta, su comercio con Estados Unidos es relativamente pequeño y sus tecnócratas se cuentan entre los más capaces. Si Estados Unidos permite que los otros gobiernos establezcan su agenda o si elige los acuerdos más fáciles de negociar, entonces Chile debería ingresar primero, en particular porque ya tiene un Acuerdo de Libre Comercio con México. Sin embargo, hay enfoques alternativos.

Fuera de Canadá y México, los países con relaciones económicas más estrechas con Estados Unidos son los del Caribe y Centroamérica: los países de la Cuenca del Caribe. La dependencia de estos países en el mercado estadounidense es aproximadamente comparable a la de M éxico y Canadá; alrededor del 60-75 por ciento de su comercio e inversiones se realiza con Estados Unidos. Cuando el presidente Reagan propuso la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (CBI) — libre comercio unidireccional para ciertos productos de la región— en febrero de 1982, lo promocionó como una forma de promover el desarrollo regional.

El motivo de Estados Unidos era estratégico — contrarrestar la influencia izquierdista en la región— pero el programa fue puesto en ejecución en un m omento en que las economías de la región sufrían graves dislocaciones. Una de las principales razones fue la contracción brutal de los cupos de importación de azúcar en Estados Unidos. Entre 1975 y 1981, la región exportó un promedio de 1,7

Liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental

millones de toneladas de azúcar a los Estados Unidos. Para 1989, esa cantidad se redujo a 442.000 toneladas, con m ayores reducciones en los dos años subsiguientes. Sólo en el lapso 1982-1989, los países de la región perdieron alrededor de 1,8 mil millones de dólares en ingresos potenciales y 400.000 puestos de trabajo com o resultado de los cupos azucareros. En comparación, la CBI creó unos 136.000 empleos industriales entre 1983 y 1989.30

Dado que muchos de los países de la región eran tan dependientes de la industria azucarera y todos ellos tenían economías pequeñas y abiertas, el ajuste fue bastante severo. La CBI ayudó a amortiguar el golpe, pero el ALCAN virtualmente elim inará el incentivo para invertir en la CBI. L a región enfrenta una alternativa muy difícil: o dism inuir sus propias barreras al comercio y la inversión, negociando el ingreso al ALCAN, o esperar que la diferencia marginal en el acceso al mercado de la CBI y del ALCAN sea lo suficientemente pequeña com o para no desviar a M éxico las inversiones presentes y futuras de la región.31 Es posible que el Caribe evite esta difícil elección porque tiene la ventaja adicional de acceso a la Comunidad Europea (mediante el acuerdo de Lomé).

El M ercado Común Centroamericano (MCCA) fue establecido en 1960. La Comunidad del Caribe (CARICOM), con sus trece naciones, se fundó en 1973. Ambas instituciones luchan por encontrar una respuesta al interrogante sobre ingresar al ALCAN o no. Ambas áreas comerciales han estado entre las más exitosas del m undo en desarrollo desde las décadas de 1960 y 1970,32 pero el M CCA fue víctima de las guerras civiles en Centroamérica y CARICOM falló reiteradamente en la implementación de sus objetivos, entre los más notables, un Arancel Externo Común (AEC).

La cuestión para los Estados Unidos — y M éxico y Canadá— es si se debe encontrar un m ecanismo de transición o un procedimiento dilatorio que permitiera que los países de la Cuenca del Caribe se acoplen al ALCAN. Desde una perspectiva estratégica y política, sería deseable para los países de la Cuenca del Caribe en ta n to g ru p o ser los primeros en incorporarse al ALCAN extendido, pero los países de Norteamérica no querrán perm itir una excepción tan am plia al ALCAN por miedo de que funcione como un elemento disuasivo para que M éxico implemente el acuerdo o para que el resto de Latinoamérica trate de cumplir sus obligaciones.

30. Joseph Pelzman y Gregory K. Schoepfle, citados en "U.S. Sugar Quotas and the Caribbean Basin", por Stuart Tucker y Maiko Chambers, Overseas Development Council, Policy Focus No. 6, December 1989, p.4; "Yet Another Cut in the U.S. Sugar Quota", Latin America Weekly Report, 10 de septiembre 1992, p. 8.

31. Dos trabajos describen la gama completa de altemativas que enfrenta la región. Ver Camille Nicola Isaacs. "The North American Free Trade Agreement: A Jamaican Perspective", trabajo presentado en el seminario del Mona Institute of Business, University of West Indies, 11 December 1991; y Robert Pastor y Richard Fletcher, "The Caribbean in the 21st Century", Foreign Affairs 70 Verano, 1990).

32. Ver U.S. Department of State, Bureau of Intelligence and Research, Evaluating Regional Schemes for the Promotion of International LDC Trade: A Review of Selected Attempts to Create Free-Trade Areas and Common Markets. Report No. 1362, abril 14, 1980.

Robert A. Pastor

Richard Bemal, embajador de Jamaica, ofreció una propuesta precavida al sugerir que a los países de la Cuenca del Caribe se les diera paridad con México como forma de preservar sus beneficios de la CBI y que luego ellos implementarían en fases sus obligaciones recíprocas a lo largo de un largo período de transición.33 Debido a su escasa población, la región no resulta realmente competitiva para México, pero la primera decisión sobre si la propuesta tiene sentido debería ser tomada por México.

Fuera de la Cuenca del Caribe, el ALCAN debería negociar con cualquier grupo subregional — sea el Pacto Andino o MERCOSUR— que esté listo para aprovechar el acuerdo y haya progresado lo suficiente en términos de reformas económicas a fin de asegurar una negociación sin contratiempos. Sin embargo, en general, Estados Unidos, México y Canadá deberían alentar a las naciones a unirse a la zona económica del hemisferio occidental como parte de un grupo antes que como gobiernos individuales.

m . 3. ¿Cómo actuar ante violaciones del Acuerdo?

La falta de una respuesta a esta pregunta por parte del GATT amenaza efectivamente la existencia de la institución. El procedimiento para tratar las transgresiones del GATT consiste en que los gobiernos individuales eleven una petición para que se investigue la supuesta violación y, si se establece tal violación, permitir que los gobiernos busquen compensación o respondan proporcionalmente en otra área. El ALCAN tiene un mecanismo similar de solución de controversias, pero hay razones para preguntarse si funcionará mucho mejor. Estados Unidos tiene mayor influencia económica para obtener compensación en caso de una supuesta violación comercial por parte de México y Canadá que estos dos países respecto de Estados Unidos, pero tal influencia no siempre produce cambios en las políticas. Para que funcione el sistema, se requiere un mecanismo más ajustado, con reglas de procedimiento más claras, y que los terceros países del acuerdo apoyen a la parte agraviada.