EL FACTOR EXPLICATIVO DE LA CRISIS: LA ESTRUCTURA DE RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LA EDUCACION SUPERIOR.

Frente al cuadro descrito cabe preguntarse si acaso existe algún factor estratégico que pudiere explicar el deterioro percibido en el estado de la educación superior.

Una escuela de interpretación hace recaer la mayor parte de la explicación en los males que aquejarían al gobierno y la administración de los establecimientos, especialmente del sector público. Desde este enfoque se sostiene que los problemas mayores serían causados por la politización del gobierno institucional, por el burocratismo y debilidad de las estructuras internas de autoridad y por el excesivo poder

detentado por los sindicatos académicos. No se justifica rechazar a priori la incidencia negativa de tales factores, pero es evidente que ellos no explican el conjunto de los problemas que aquejan a la educación superior latinoamericana, ni cabe esperar que su remoción pudiere proporcionar una salida de la crisis20.

Otra escuela de pensamiento hace recaer el peso de la explicación en la dinámica contradictoria que se produce entre una rápida masificación de los sistemas y la mantención o el decrecimiento del gasto público asignado al sector. Más que nada, se hace referencia aquí al fenómeno ocurrido durante los años 80, pero que en verdad tuvo una intensidad muy distinta, por ejemplo, en Brasil o Costa Rica -donde el gasto público por alumno en el sector subsidiado se mantiene constante o incluso aumenta- respecto a otros países como Argentina y Chile, donde cae ostensiblemente.

Otras explicaciones atribuyen especial importancia a factores tales como la pérdida de legitimidad de la enseñanza superior proporcionada por el Estado; las tendencias privatistas que se habrían vuelto predominantes en los Gobiernos, e incluso se menciona, a veces, una falta de convicciones respecto a la necesidad (o posibilidad) de contar con buenas universidades en nuestros países que se estaría produciendo en grupos dirigentes de la sociedad.

Sin descartar de plano ninguna de esas explicaciones -incluso más; reconocimiento que apuntan a factores que intervienen en el cuadro de cosas con que nos enfrentamos-, nos gustaría proponer ahí una explicación alternativa que siendo más comprensiva sea, a la vez, más focalizada.

De acuerdo a esta interpretación, los problemas antes identificados tienen su origen en la estructura de relaciones que durante las últimas décadas se ha establecido entre los sistemas, la sociedad y el Gobierno.

¿En qué consiste esa estructura de relaciones? Básicamente en tres dispositivos interconectados:

Primero, unos Estados financian la educación superior a través de una fórmula a la vez paternal y benevolente, cuyo medio principal es la asignación incremental de recursos presupuestarios desvinculados de cualquiera consideración de calidad, equidad o eficiencia.

Segundo, unos Estados que o bien reservan la oferta educativa a instituciones subsidiadas o, en caso contrario, procedan a desregular al máximo el acceso de nuevas instituciones privadas al mercado educacional.

Tercero, unos Estados que, en general, liberan la regulación de los sistemas a las dinámicas corporativas internas, renunciando a usar cualquier tipo de instrumento para guiar su

Desde el punto de vista de las instituciones, dicha estructura de relaciones ha significado:

Primero, que aquellas que se benefician del trato paternal y benevolente del Estado no poseen ningún estímulo para mejorar sus niveles de actividad, innovar y responder públicamente por su desempeño.

Segundo, que las nuevas instituciones que se crean -sean de origen público o privado- no necesitan satisfacer exigencias de acreditación, lo cual en el caso de las últimas significa que pueden proceder al margen de cualquier control de calidad.

Tercero, que en general las instituciones - sea o no que reciban aportes fiscales- se desarrollan sin evaluación, como antes autocontenidos y responsables sólo frente a sí mismo.

Tal estructura de relaciones -con su lógica relativamente perversa de funcionamiento, pues ella no genera incentivos de ninguna especie para las instituciones sino más bien las conduce a depender de los ciclos de financiamiento fiscal y de la producción de normas legales y administrativas que asegure su liberación de toda regulación pública- esa estructura, como mostraremos a continuación, ha entrado definitivamente en crisis y requiere urgentemente ser sustituida por un nuevo contrato social entre las instituciones de educación superior, la sociedad y el Gobierno.

V. TRIPLE CRISIS.

¿Por qué decimos que la estructura tradicional de relaciones entre la enseñanza superior y el Estado ha entrado en crisis?

Porque los tres dispositivos mencionados recién han dejado de operar y, a esta altura, tienden a sólo reproducir el catálogo de problemas que hemos revisado más arriba.

1 Crisis del financiamiento incremental.

Por de pronto, resulta empíricamente comprobable que la fórmula de asignaciones presupuestarias incrementales ya no está operando y ha empezado a desacreditarse21.

En varios países, con independencia de la profundidad que haya alcanzado la recesión de sus economías y de la velocidad de su recuperación, los recursos destinados hoy día a la educación superior se hallan por debajo de su nivel tradicional. Pero incluso allá donde la caída no ha sido tan dramática, o donde el gasto siguió creciendo en términos reales durante la segunda mitad de los años ochenta, éste no resulta suficiente

ya para las necesidades de los sistemas. Por más que aumente el gasto bajo esa fórmula, como ha ocurrido casi secularmente en Venezuela por ejemplo, los problemas percibidos parecen agravarse22. O bien, por elevado que llegue a ser el gasto público por alumno destinado a la educación superior bajo tal fórmula, como ocurre por ejemplo en el caso de las universidades federales del Brasil, ello no parece marcar una diferencia en términos de equidad, calidad o eficiencia de la enseñanza en comparación con países y universidades donde el gasto puede ser sustancialmente menor23.

De cualquier manera, nadie que se haya puesto a hacer cálculos -incluso entre los más optimistas- está en condiciones de predecir que los Gobiernos podrían aumentar ostensiblemente los recursos asignados al sector, de mantenerse constantes las actuales reglas del juego.

Empíricamente en crisis, esta fórmula de asignar recursos ha empezado además a desacreditarse, precisamente por que no permite generar un contexto estimulante donde las instituciones se vean compelidas a mejorar su calidad y rendimiento, a la vez que a adaptarse más rápidamente a las demandas de la sociedad. Aún en los países desarrollados, la fórmula que ellos designan como incremental funding ha empezado a ser abandonada a causa de que resulta demasiado costoso y poco eficiente24.

2. Crisis por falta de regulación.

En seguida, ha entrado en crisis la estructura de relaciones entre el Estado y la educación superior debido al desbordamiento institucional que ella ha facilitado.

La ausencia de mecanismos de acreditación pública de las instituciones nacientes, o su mal diseño y relajación, han hecho posible una tal proliferación de nuevos establecimientos que en ciertos países puede estimarse se ha perdido cualquier noción de control de calidad.

En Chile, por ejemplo, se crearon 290 nuevos establecimientos en menos de un década, mientras que el alumnado apenas aumentaba durante ese período en alrededor de un 40%. En un período de sólo tres meses se crearon 18 nuevas universidades privadas. Como resultado de este proceso, marcado por una intensa proliferación de establecimientos, se ofrecieron en 1990 más de 160 mil vacantes para una matrícula nueva que no alcanzó a 100 mil inscritos. Una vez más, la oferta se adelanta a la demanda o, incluso, parece operar de espaldas a ella.

3. Crisis causada por la falta de evaluación

Por último, ha hecho crisis la idea de que la educación superior estaría mejor protegida, los intereses sociales se hallarían bien cautelados, en la medida que el Estado se retraiga completamente de esta esfera y se limite a asignar recursos de manera paternal y

En otras palabras, la renuncia por parte del Estado a generar los mecanismos necesarios para que las propias instituciones se vean estimuladas a evaluar se performance y se sujeten a evaluaciones externas, que durante décadas fue aceptado como el modus vivendi óptimo entre la educación superior y el Estado, empieza ahora a ser percibida como un incumplimiento de funciones públicas que daña tanto a las instituciones como a los Gobiernos, y a las relaciones que entre ellos existen.

¿Cómo, entonces, abordar esta triple crisis y salir del actual estado de cosas que ya a pocos satisface, incluso entre aquellos que son escépticos respecto a la posibilidad del cambio?.