Los factores generadores de cambio

Al sostener que el cambio en las políticas públicas constituye la variable dependiente del Marco de las Coaliciones Promotoras, es necesario explicar algunos factores que, desde esta perspectiva, son detonadores del cambio como son la capacidad de articular consenso o de generar aprendizaje, además de aprovechar los cambios exógenos al subsistema. Analizaremos estos elementos.

El marco de las coaliciones promotoras, permite también entender cómo se logran ir aglutinando bloques de consenso que facilitan el diseño de las políticas públicas. Sin coaliciones, habría una fragmentación política que provocaría parálisis y una baja cohesión social.

Si bien es cierto que las coaliciones pueden entenderse como posiciones equidistantes que generan conflicto, dadas las diferencias ideológicas que las agrupa, también es cierto que en la medida en que se expresan con mayor claridad las posiciones, se puede ir tejiendo un diálogo de acercamiento entre posturas. En cambio, cuando la fragmentación es grande y es imposible identificar grupos amplios de posiciones, todo intento de aprendizaje y negociación se tornará más complicado.

Como señalan Subirats y otros especialistas:

“El consenso (relativo) entre los actores político-administrativos, los beneficiarios finales y los grupos-objetivo respecto a las modalidades de

103 _{op. cit., Sabatier, Jenkins-Smith, p. 33}

80

producción y los contenidos y los resultados del proceso de implementación (outputs) se ha ido convirtiendo en un recurso primordial para toda política pública...”104

Cuando no hay consenso y la dialéctica se torna en método permanente de disenso y confrontación es cada vez más complicado llegar a acuerdos, lo cual produce una parálisis legislativa e impide una implementación eficiente. En ese sentido, la importancia de concebir a la política pública como un proceso de aprendizaje.

Sabatier y Jenkins-Smith sostienen: “The ACF defines policy-oriented learning as «relatively enduring alternations of thought or behavioral intentions that result from experience and/or new information and that are concerned with the attainment or revision of policy objectives»”.105

Este aprendizaje se genera por que las coaliciones tienen capacidad de captar nueva información derivada de la investigación, de un pensamiento sistematizado, del avance tecnológico, pero también el aprendizaje se forma, sobre todo en la experiencia, en la manera en cómo se aplica la política y su evaluación. Ello requiere de un seguimiento puntual a lo largo del tiempo, de indicadores claros y de no perder el objetivo de la política.

Por ello, es válida la afirmación de Martinón, quien sostiene que uno de los aspectos más importantes de la versión del Marco de Coaliciones Promotoras de finales de los años ochenta fue su afirmación de que el aprendizaje orientado a las políticas dentro y entre las coaliciones es un aspecto importante del cambio en las políticas.106

Sabatier afirma que el aprendizaje orientado en políticas: “…is an ongoing process of search and adaptation motivated by the desire to realize core policy beliefs”.107 _{En este}

proceso, los miembros de una coalición estarán dispuestos a aprender incluso de sus oponentes y a adaptarse a los factores externos, pero buscarán primordialmente mantener el corazón de sus creencias para incidir en las políticas.

Sabatier y Jenkins-Smith consideran que hay cuatro grandes principios que regulan el análisis o información en el aprendizaje de las coaliciones. En primer lugar, el análisis está motivado porque hay amenazas al núcleo de los valores que defiende la coalición o hay

104 _{op. cit, Subirat et. al., p. 83.}

105 _{op. cit. Sabatier, Jenkins-Smith, p. 198} 106 _{op. cit., Martinón, p. 108.}

81

oportunidades para realizar esos valores que se ostentan. En segundo lugar, la coalición debe alertar a otros actores del sistema respecto a cómo una determinada situación afecta sus valores y sus intereses. Tercero, la coalición presenta su información de una forma “promotora”, es decir, para sostener su posición, para crear una narrativa, para influir con propuestas. Y, por último, los actores logran traducir sus creencias, sus posiciones en políticas públicas.108

El aprendizaje orientado a la política no sólo busca posicionar sus ideas y conocimientos hacia otras coaliciones y hacia la opinión pública en general, sino que tiene como uno de sus objetivos más importantes el aprendizaje interno en la propia coalición. Ello genera también un crecimiento cualitativo de los propios actores y una mayor capacidad de respuesta a los cambios del entorno.

Sabatier considera que el aprendizaje puede ayudar a: mejorar la propia comprensión de los objetivos y de otras variables que se consideran importantes para el sistema de creencias propio; precisar las relaciones lógicas y causales de los valores que se sostienen, y comprender de mejor manera el entorno y las ideas de los oponentes.109

La política orientada al aprendizaje tiene el desafío de no caer en una conversación de sordos entre las distintas coaliciones, sino que se produzca, más bien, un diálogo enriquecedor: por ello Sabatier y Jenkins-Smith exponen:

“The task, then, is to identify the conditions under which a productive analytical debate between members of different advocacy coalitions is likely to occur. The indicator of such a debate is that one or both coalition are led to alter policy core aspects of their belief system –or at least very important secondary aspects– as a result of an observed dialogue rather than a change in external conditions”.110

Es decir, más que entrar en una lógica política de ganador/perdedor, las coaliciones promotoras, superan la dinámica del permanente conflicto para abrir la posibilidad al diálogo constructivo, a un debate de altura basado en aspectos técnicos pero también en valores éticos como la honestidad intelectual. De esta manera se crean espacios de auténtico encuentro donde realmente se piensa en el bien común y no en el interés de la facción.

108 _{Cfr.,Ibidem, pp. 45.}

109 _{Cfr. Ibidem, pp. 42, 43.} 110 _{Ibidem, p. 48}

82

Como sostiene Parsons: “Sabatier se muestra desdeñoso ante el «poder político crudo» porque considera que, en el largo plazo, el aprendizaje orientado a las políticas tiene mayor capacidad de modificar las agendas y las decisiones de gobierno que el propio ejercicio del poder”.111

Por último, vale la pena considerar como detonador del cambio las perturbaciones externas que se han mencionado y que se explicita aquí con la definición del propio Sabatier.

“The ACF has also argued that a necessary but not sufficient condition for major policy change within a subsystem is significant perturbations external to the policy subsystem. Significant perturbations include changes in socioeconomic conditions, regime change, outputs from other subsystems or disaster. These external shocks can shift agendas, focus public attention, and attract the attention of key decisionmaking sovereigns. The most important effect of external shock is the redistribution of resources or opening and closing venues within a policy subsystem, which can lead to the replacement of the previously dominant coalition by a minority coalition […]. External shocks might also change components of the policy core beliefs of a dominant advocacy coalition”.112

Esta afirmación es evidente en el día a día de la política, en el que sucesos como un atentado, una crisis económica o un triunfo electoral puede generar un vuelco en las percepciones y en la conformación de las coaliciones que no estaba previsto. Así mismo puede también modificar algunas de las posturas al interior de las coaliciones.