CAPÍTULO 2. La importancia de la transparencia en las políticas públicas
2.1 Buen gobierno y transparencia
2.1.3 La nueva gobernanza democrática
Los logros democráticos alcanzados a finales del siglo XX despertaron un gran optimismo y confianza en los gobiernos. Se esperaba demasiado de la democracia. Hoy el panorama es distinto. Hay una decepción generalizada, sobre todo en aquellos países que se han estancado o no han logrado mejorar las condiciones de vida de sus habitantes. Así lo expresa Francisco Rubiales quien hace una dura crítica a los gobernantes se han aprovechado de la democracia para proteger sus intereses personales: “La democracia actual […] es un edificio sin cimientos, un gigante de barro que, desde sus inicios está siendo modelado por gente que nunca fue demócrata, ni creyó en sus postulados básicos”.161
Aunado a la falta de compromiso ético, la democracia se percibe como disfuncional. En el libro La reinvención del gobierno que marcó todo un hito en la década de los noventa del siglo pasado, David Osborne y Ted Gaebler argumentan:
“El tipo de gobierno que se desarrolló durante la era industrial, con sus burocracias perezosas y centralizadas, su preocupación por las reglas y las regulaciones, ya no funciona muy bien… [Los gobiernos] se volvieron excesivamente abultados, derrochadores, ineficaces. Y cuando el mundo comenzó a cambiar, no cambiaron con él”.162
160 op. cit., Llano, pp. 106, 107.
161 Rubiales F. (2007): Políticos, los nuevos amos. Rebeldía ciudadana frente a la democracia degenerada, Ed.
Almuzara, España, p. 272.
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En un análisis similar sobre la situación de la democracia en México, los analistas Jorge Castañeda y Aguilar Camín, hacen un diagnóstico certero: “La democracia mexicana se parece más que nunca al diseño constitucional que la rige, pero es una democracia paralítica. No produce los bienes que se esperaban de ella. Gobierna pero no transforma al país […]”.163
Las causas de este malestar en la democracia son variadas. Hay algunas que tiene que ver con condiciones históricas, como conflictos no resueltos, problemas estructurales o sistemas políticos mal diseñados. Otros por una complejidad mayor en el entorno: incremento poblacional, atomización social, aumento de disponibilidad de información y escasez de recursos.
También, en toda esta situación, hay que considerar la presencia del neoliberalismo radical, que en los años ochenta y noventa, despojó al gobierno de algunas tareas que efectivamente no eran necesarias, pero, en algunos casos, dicha disminución de tareas, no fue acompañado de un fortalecimiento institucional. El propio Francis Fukuyama declara:
“El problema fue que, durante el proceso de reducción del alcance estatal, muchos países disminuyeron la fuerza del Estado o generaron una demanda de nuevos tipos de capacidades estatales que eran débiles o incluso inexistentes. La austeridad que exigían las políticas de estabilización y adaptación estructural se convirtió, en determinados países, en un pretexto para recortar la capacidad del Estado”.164
Por ello mismo, advierte Fukuyama, es necesario distinguir entre el alcance de los objetivos y funciones que pueden asumir los Estados y la capacidad para asumir dichas tareas, elaborar políticas públicas racionales y aplicar la ley con efectividad.165
Sumado a ello, el escaso compromiso de servicio y los grandes espacios de corrupción, terminan generando un problema de legitimidad y desconfianza muy grave.
El panorama de insatisfacción ciudadana que se vive día a día es muy bien descrito por Alejandro Nieto:
“[…] el ciudadano padece cada día las molestias y vejaciones de unas oficinas públicas en la que se forman colas gigantescas ante empleados impuntuales y arrogantes que atienden o informan según su humor y talante personal, cuyos
163 AA. VV.: Regreso al futuro, Aguilar, H., Castañeda, J., Ed. Punto de lectura, México, 2010, p 83.
164 op. cit., Fukuyama, pp. 33, 34. 165 Cfr., Ibidem, p. 23.
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jefes son inaccesibles, donde los expedientes se demoran cuando no se pierden y al final se producen resoluciones escandalosamente desiguales, influidas con frecuencia por intermediarios nepóticos o venales sin que jamás valgan de algo las reclamaciones y, lo que es peor, sin que nadie se haga responsable de nada […]”.166
Algunas de esas causas de ineficiencia son: personal improvisado, con escasa preparación; funcionarios con poca cultura de compromiso público; una mala planeación que no prioriza ni selecciona adecuadamente un enfoque; sobrerregulación y tramitología; descoordinación de áreas y duplicidad de funciones; falta de medición de indicadores de avance e impacto en la implementación; ausencia de políticas correctivas y sanciones; distanciamiento, y poca capacidad de sinergia cívica, entre otros actores clave..
Ante ello, se requiere una nueva gobernanza, “[…] la (re) construcción de la capacidad de gobernar del gobierno y la fundación de los modos apropiados de gobernar en las condiciones sociales actuales de escasez, adversidad e incertidumbre”.167
Es decir, la complejidad en la que hoy nos encontramos hace que los gobiernos tengan que responder de una forma muy distinta a como lo venían haciendo. De no ser así, cada vez, los actores gubernamentales se van a ver más rebasados, con el consecuente aumento de la insatisfacción en la democracia, del malestar social y de la fortaleza de los movimientos populistas y autoritarios.
Por ello, uno de los grandes retos del gobierno es mejorar su capacidad para lograr involucrar y comprometer a los diversos actores del desarrollo público; a esta capacidad se le denomina gobernanza democrática; un elemento articulador que sirve de “pegamento” de otras capacidades institucionales.
La participación ciudadana es, muchas veces vista por los políticos como una dificultad para la consecución de sus fines, sin embargo sólo en una dinámica de corresponsabilidad del gobierno puede cumplir sus fines y objetivos. Una sociedad democrática requiere de una ciudadanía activa, de otro modo el sistema no puede funcionar de forma saludable. Más aún, en temas como el que atañe a esta investigación; la posibilidad
166 Nieto, A. (2008): El desgobierno de lo público, Ed. Ariel, Barcelona, p. 221.
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de generar una cultura de transparencia y rendición de cuentas sólo es posible con una decidida participación cívica articulada.
El término gobernanza incluye diversas definiciones y características. Un autor relevante del tema, es el profesor Guy Peters, quien centra el concepto gobernanza en la capacidad de “timonear” del gobierno.
Para Peters existen tres elementos sustantivos que nutren el concepto de gobernanza
168 En primer lugar, se sostiene la idea de que el Estado ya no es el actor único en la
elaboración de las políticas públicas. Segundo, la gobernanza se configura como la capacidad de sumar a más actores en la producción de bienes públicos. Y, en tercer lugar, la gobernanza no implica un Estado mínimo, donde se deja juego libre a las iniciativas privadas, sino por el contrario, implica un Estado fuerte y activo, pero siempre subsidiario.
Según Peters, “en términos descriptivos, el giro hacia la gobernanza significa que el gobierno ha dejado de ser parte de un Estado jerárquico y ordenador, que gobierna mediante su propia autoridad, para convertirse en un Estado facilitador”.169 En el ensayo Cambios en
la naturaleza de la administración pública: de las preguntas sencillas a las respuestas difíciles, Peters hace un análisis de las principales variables a considerar en la gobernanza.
Algunas de ellas son:170
•En el modelo de la gobernanza, la administración pública es todo menos autónoma. En lugar de confiar en la capacidad autónoma del gobierno, la tesis es que los programas pueden brindarse mejor por medio de los vínculos con el sector privado.
•La forma en que el modelo de gobernanza concibe el sector público ofrece una visión más positiva y confiable de sus empleados.
•La rendición de cuentas en la gobernanza tiene como núcleo la medición en el desempeño y en los efectos demostrables. Algo fundamental es que en esta rendición de cuentas hay también una corresponsabilidad de la sociedad civil, en tanto que haya sido también colaboradora en la elaboración de la política pública. Ello no quiere decir que se reste la responsabilidad del gobierno, sino que también otros actores, vigilan, evalúan, pero también son responsables.
168 Cfr. Guy, B. (2001): La política de la burocracia, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración
Pública-Fondo de Cultura Económica, México D.F.
169 op. cit., Guy, p. 86 170 Cfr., Ibidem, pp. 85-93
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•Se elimina la uniformidad en los servicios públicos, en tanto que se segmenta más la oferta de acuerdo al mercado, en tanto que la gobernanza busca darle una mejor respuesta a los ciudadanos en una sociedad plural y multicultural.
Otra definición importante del gobernanza es la que aporta Rodolfo Vergara, quien la describe como un nuevo esquema de negociación y diálogo entre gobierno y sociedad, que “está transformando el significado de la acción de gobernar, haciéndolo evolucionar hacia una definición de gobierno como un proceso conjunto entre Estado y sociedad, más que como la actividad de una estructura administrativa separada de la sociedad”.171 La vieja idea de que
el gobierno es el encargado de resolver los problemas y la sociedad es simple espectadora es precisamente eso: una vieja idea que ya no tiene sustento ni eficacia para la realidad actual. Por su parte Luis F. Aguilar define la gobernanza como: “el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia –fundamentales y coyunturales– y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección”.172 Bajo este principio, el gobierno deja de ser el gran conductor de
la sociedad para convertirse, más bien, en un articulador que promueve canales reales de participación, que favorece nuevos mecanismos de interdependencia, que cede parte de su poder y de sus recursos para que la sociedad tome cada vez un papel más activo. Por su parte, también los ciudadanos adquieren una visión distinta de su presencia en la vida pública: ya no son meros receptores de las políticas, sino que son artífices de ellas y por ello tienen un deber de participación y coordinación.
La gobernanza desata una dinámica de interacciones positivas entre los diversos actores que promueven el desarrollo en un país. En ese sentido, el gobierno, más que estar preocupado por hacer cada vez más tareas y funciones, lo que en realidad debe hacer es establecer las condiciones institucionales para favorecer sinergias.
Podemos constatar la importancia que tiene este nuevo concepto en la ejecución de políticas públicas que buscan como perspectiva central el servicio a los ciudadanos. El gobierno ha dejado de ser el protagonista; su papel sin lugar a dudas es central, pero ya no debe ser el único productor de bienes y servicios. Por lo tanto, la capacidad de gobernar
171 Vergara, R. (2005): La transparencia como problema, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública,
México DF, p. 38.
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consiste en favorecer la interacción con los cuerpos intermedios, las familias, los empresarios, la sociedad civil organizada. En una sociedad donde las interacciones son débiles, la capacidad de unir fuerzas, establecer alianzas, compartir recursos y multiplicar bienes se ve seriamente reducida.
Por ello, realmente una democracia no puede funcionar adecuadamente sin ciudadanos que acompañen a su gobierno y se relacionen entre ellos. No sólo se trata de vigilar, sino generar bienes públicos en una dinámica propositiva. La participación ciudadana rinde beneficios indiscutibles a la gobernabilidad, siempre y cuando realmente sea autónoma y cooperativa.
Sumado a ello también, vale la pena señalar que, como en todas las políticas públicas, la participación democrática exige un nivel educativo mínimo que logre canalizar el impulso cívico en propuestas realmente creativas y renovadoras del espacio público. De otra manera caeríamos en una ilusión ciudadana poco correspondida con las necesidades reales de intervención. Así lo considera Aguilar: “Para que la transparencia cumpla su cometido es necesario no solamente que los ciudadanos puedan observar al gobierno, sino para que puedan utilizar la información que han obtenido críticamente es necesario que cuente con «competencia cognoscitiva»”.173 Es decir, en el caso de esta investigación es claro que se
requiere un nivel educativo aceptable para solicitar la información oportunamente y que esa información recabada sea empleada de la mejor manera y ayude realmente a construir un mejor espacio público.
La gobernanza está sostenida en lo que cada vez más especialistas y organismos internacionales conceptualizan como capital social. El potencial de un país ya no se mide sólo en términos de capital físico, financiero, en infraestructura o en indicadores de salud y educación, sino también en su capacidad de interactuar, de conformar redes. Barquero lo explica así:
“No basta, por lo tanto, con disponer de gran cantidad de recursos, como les ocurre a Argentina y Venezuela, es necesario, además, que la economía tenga también una capacidad emprendedora y un entorno social e institucional favorable que los transforme en realidad […]”.174
173 Aguilar, J. (2010): Transparencia y democracia: claves para un concierto, Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública, México DF, p. 28
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Es decir, la riqueza de un país también se mide en términos de factores como la confianza, la participación, la cooperación. Sin estos elementos muchas otras fortalezas de un país se debilitan y se ven incluso amenazadas.
El capital social, como lo define Lyda Judson Hanifan, “[son] esos elementos tangibles [que] cuentan sumamente en la vida diaria de las personas, a saber, la buena voluntad, la camaradería, la comprensión y el trato social entre individuos y familias, características constitutivas de la unidad social”.175 El capital social está constituido tanto por
relaciones informales como por interacciones sociales más estructuradas e incluso por los mismos marcos normativos. “Las comunidades con recursos variados de redes sociales y asociaciones cívicas se encuentran en una posición más sólida para hacer frente a la pobreza y la vulnerabilidad, resolver disputas y sacar partido a oportunidades nuevas”176
Los elementos que configuran el capital social: valores, normas y asociaciones se implican mutuamente. Los valores normativos y éticos que son compartidos por los ciudadanos en la vida diaria repercuten sobre el funcionamiento de la democracia y de sus estructuras institucionales y también viceversa. Para acrecentar el capital social, la prioridad más importante debe ser la creación de una ciudadanía activa y participativa. La tarea comienza por la creación de capital humano a través del sistema educativo y pasa por la experiencia de participación a través de organizaciones cívicas.
Los efectos positivos del capital social no sólo impactan en términos políticos, sino también económicos. La voluntad de cooperación típica del capital social, se presenta como un elemento clave a la hora de las transacciones comerciales, el cumplimiento de contratos, la garantía del derecho de propiedad, la interacción dentro de las entidades públicas o el cumplimiento de los deberes ciudadanos como el pago de impuestos.
La transparencia, objeto de la presente investigación, se convierte en un elemento fundamental para la creación de capital social y, por lo tanto, para la gobernanza democrática. La opacidad destruye la confianza no sólo hacia las instituciones, sino entre las personas, lo cual dificulta la capacidad de asociacionismo de una comunidad. De esta manera, poco a poco, las personas se van replegando en ámbitos cada vez más estrechos, más individuales,
175 Cit. por, Putnam, R. (ed.) (2003): El declive del capital social. Un estudio internacional sobre las sociedades
y el sentido comunitario. Galaxia Gutenberg-Círculo de Lectores, Barcelona., p. 10.
176Woolcock M., Narayan, D., “Social capital: Implications for Development Theory, Research, and Policy”, The
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más privados y menos públicos. La sociedad va perdiendo así la capacidad de relación y de cooperación, quedando a merced de grupos de intereses que sí tienen la voluntad de organización.
En sociedades gobernadas por el exclusivo interés particular y la ausencia de cooperación, se requiere una mayor presencia de la coerción externa y el Estado debe incrementar su intervención generando una espiral de entropía normativa ineficaz. Por el contrario, si lo que impera es el sentido de pertenencia y de interconexión entre las comunidades, los costos de transacción y de cumplimiento de la ley son menores. Por ello la necesidad de que el Estado cuente con capital social amplio.
Por otro lado, la falta de confianza privará al sistema democrático de información, transparencia, legitimidad y capacidad para lograr consensos. La efectividad de la acción del Estado se presenta, entre otras causas, porque los ciudadanos acompañan sus acciones aportando ideas e información para la adecuada toma de decisiones.
Por todo lo anterior, se puede considerar que un buen gobierno es aquél que promueve una nueva forma de relación con la ciudadanía, que se vuelve promotor de la gobernanza democrática en donde la participación ciudadana deja de ser un recurso retórico para convertirse en una palanca del desarrollo. En el buen gobierno, la legitimidad gubernamental proviene no sólo de dotar bienes a los ciudadanos, sino de construirlos junto con ellos. Todo esto sólo es posible a través de políticas de transparencia, de acceso a la información pública, de rendición de cuentas que hagan accesible la información, que establezcan mecanismos de control, pero sobre todo que generen una nueva dinámica de relación cooperativa entre todos los actores sociales.