En vista de los análisis presentados en las secciones anteriores parece evidente que las fallas de Coordinación entre políticas públicas son sucesos altamente probables. De hecho, el entorno en que dichas políticas se originan, toman forma y se desarrollan es sumamente propicio al surgimiento de todo tipo de ambigüedades, contradicciones, redundancias, duplicaciones, repeticiones, insuficiencias, ausencias, imperfecciones u otras manifestaciones de “fallas” en la negociación, formulación, diseño, aprobación, implementación, evaluación y revisión de las políticas públicas. De hecho, existe abundante evidencia empírica de políticas públicas que adolecen de las siguientes fallas:
i) Persiguen objetivos mutuamente contradictorios: por ejemplo, cuando las autoridades fiscales restringen las autorizaciones de gasto a fin de mantener precarios equilibrios macroeconómicos, en tanto que, al mismo tiempo, las autoridades de los sectores de la salud, la educación y el medioambiente tratan, respectivamente, de ampliar el número de camas de hospital por habitante, el número de maestros de escuela primaria por cada 100 alumnos matriculados y el número de hectáreas de bosque nativo protegido de todo tipo de explotación comercial.
ii) Adoptan metas internamente inconsistentes: como proponerse aumentar la producción agrícola mediante el subsidio de fertilizantes y pesticidas y pretender, a la vez, reducir la contaminación hídrica por residuos peligrosos.
iii) Operan con horizontes de tiempo incompatibles: es el caso, por ejemplo, de una política para atraer inversiones que no considere el costo que implica remediar los problemas ambientales generados a largo plazo por la actividad fomentada (como podría ocurrir en el sector minero). El resultado final es la generación de pasivos contingentes de carácter ambiental, cuya solución demandará la utilización de recursos públicos en el futuro.
iv) Aplican instrumentos que generan efectos de signo contrario en diferentes sectores: entre otros ejemplos, existen en América Latina y el Caribe políticas de subsidios que son potencialmente perjudiciales para el medio ambiente, que podrían llevar a prácticas no sustentables o provocar ambos efectos a la vez. Generalmente se trata de subsidios o incentivos fiscales dirigidos a factores de producción (insumos físicos o recursos naturales), los cuales reducen los costos marginales que determinan las decisiones de producción y de consumo a corto plazo. El caso del agua es el más evidente. Su costo debería incluir no solo el servicio propiamente dicho, sino también el procesamiento de las aguas servidas y, como correctamente han reclamado los ministerios del ambiente, el mantenimiento de las fuentes. Otro ejemplo es el del subsidio de fertilizantes y pesticidas, que inducen la utilización de volúmenes de estos productos que resultan contraproducentes para la preservación de la calidad ambiental. Dichos subsidios, además de generar incentivos adversos al medio ambiente, drenan recursos del erario público que podrían asignarse a otras actividades prioritarias.
v) Tienen posiciones encontradas con respecto al uso de ciertos instrumentos: mientras las autoridades fiscales, para cumplir las metas del déficit público, tienden a oponerse al uso de subsidios, las autoridades ambientales proponen subsidiar el uso de fuentes de energía que generen menos externalidades que las convencionales. De la misma manera, las autoridades fiscales consideran que la “destinación específica de la recaudación ambiental” es una política indeseable, en tanto que muchos economistas que se ocupan de las políticas ambientales consideran que la aplicación de ese criterio se justifica en muchos casos prácticos de gestión ambiental.
vi) Ejecutan actividades conjuntas de manera desincronizada: por ejemplo, en América Latina las políticas de incentivos fiscales para promover el uso de tecnologías de producción más limpia y las actividades de reforestación, entre otras, no han sido formuladas y diseñadas en conjunto mediante una integración sistemática de las autoridades ambientales y fiscales. Frecuentemente puede comprobarse que dichas políticas de incentivos han sido poco efectivas para lograr los objetivos que pretendían, aun en presencia de significativas renuncias tributarias.11 El hecho de no contar con instancias 11 Véase estudio de Colombia, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
que permitan integrar formalmente ambas actividades desde las primeras fases de formulación y diseño da lugar a políticas aisladas, puestas en práctica de manera autónoma, con poca efectividad y a un alto costo administrativo.
vii) Siguen secuencias ineficientes e incluso contraproducentes: un ejemplo sería la firma de acuerdos comerciales y de inversión sin el adecuado desarrollo normativo ambiental y la necesaria coordinación a diferentes escalas administrativas, lo que permite la instalación de empresas extranjeras dedicadas a rubros ambientalmente muy sensibles (como el confinamiento de residuos peligrosos) y cuya salida implica el pago de indemnizaciones (recursos fiscales) por parte de los países. En otros casos se han privatizado empresas públicas de aguas sanitarias sin contar previamente con un marco regulatorio apropiado para asegurar el cumplimiento de objetivos sociales y ambientales.
viii) Son abandonadas o mudan de curso ante un simple cambio de autoridades responsables: en los países de la región, la institucionalidad ambiental ha estado sujeta a permanentes cambios, tanto de su propia estructura como de las autoridades responsables. Esto ha ocasionado frecuentes variaciones en las prioridades de política y erosionado los progresos hacia la integración con otras autoridades sectoriales.
ix) Dependen de autoridades sectoriales que se comportan de manera autista: como en los casos en que las autoridades económicas llegan a acuerdos preliminares de inversión con grupos extranjeros teniendo solamente en cuenta la dimensión financiera de la operación, para luego descubrir que en el proyecto en cuestión no se habían considerado adecuadamente las normas ambientales del país. En ocasiones esto conduce a evaluaciones de impacto ambiental de proyectos ya aprobados “de facto”.
Aunque varias de las insuficiencias señaladas son, hasta cierto punto, inevitables (debido a las cambiantes circunstancias en que se van dando las etapas de formulación, diseño e implementación de las políticas públicas), no es menos cierto que existe un enorme espacio para introducir mejoras en materia de integración, coherencia y coordinación de dichas políticas en diferentes niveles y sectores de actuación gubernamental. La creencia en esta posibilidad fue precisamente una motivación básica para emprender el trabajo aquí presentado.
En el siguiente cuadro II.1 se ilustra la aplicación de estos conceptos para identificar las tareas de Coordinación al formular una política nacional en el área de la biotecnología, la protección de la biodiversidad y el acceso a recursos genéticos. Este ejemplo muestra las distintas dimensiones de las tareas de integración, coherencia y gestión que es necesario tener presentes durante el desarrollo de un área de política emergente, como es el caso de la biotecnología, que por su propia naturaleza necesariamente implica la necesidad de Coordinar la participación de varias ramas, niveles y sectores de gobierno. Las columnas de la matriz se refieren a la dimensión transversal de los esfuerzos de Coordinación (entre ministerios sectoriales o áreas funcionales del gobierno, como agricultura, salud, medio ambiente y hacienda, entre otros). La dimensión vertical enfoca las necesidades de Coordinación entre diversos órdenes o niveles de gobierno (nacional, provincial, local), ramas de gobierno (poderes ejecutivo y legislativo), o ambos. Finalmente, la dimensión intertemporal se centra en los procesos que se desarrollan, tienen vigencia y hacen sentir sus efectos en horizontes y escalas de tiempo muy diferentes de aquellos que tienen prioridad en un momento dado y a los que responden distintas autoridades y áreas de política.
Este instrumento puede utilizarse para realizar ejercicios similares aplicados a políticas que implican la Coordinación de múltiples sectores en iniciativas y acciones a largo plazo en las que deben participar distintos niveles de gobierno. Tal es el caso de las políticas sobre gestión de recursos hídricos,12 fomento del sector del turismo,13 fortalecimiento
de la actividad forestal, y muchas otras. En todo caso, el marco lógico ofrecido por la matriz sirve para recordar que en las tareas de integración, coherencia y gestión de políticas públicas se debe considerar cada una de las tres dimensiones señaladas (horizontal, vertical y longitudinal).