El ICMS también ha sido utilizado como instrumento de otras políticas públicas, incluidas las sociales y sectoriales. Aunque el tema no corresponda al enfoque principal de este estudio, cabe destacar que en varios estados ya se utiliza dicho mecanismo para incentivar la competencia fiscal entre los municipios por gastar localmente más y mejor en importantes áreas de desarrollo. Sin embargo, aún hay potencial para que la cuota del ICMS de los municipios sujeta al poder normativo de los estados sea utilizada como instrumento para: i) aumentar la competencia fiscal entre los municipios con vistas a ampliar y aumentar la eficacia del gasto público en políticas sociales, especialmente de educación y salud, y políticas sectoriales, entre otras; y ii) recompensar iniciativas que mejoren la calidad de vida de la comunidad local.
La dimensión educativa es incentivada en los estados de Minas Gerais (2%), Rio Grande do Sul (1%), Pernambuco (3%) y Amapá (2,6%). La política de salud es objeto de estímulo en Minas Gerais (2%), Pernambuco (3%) y Amapá (2,6%). Cabe destacar que en los estados de Minas Gerais y Amapá los porcentajes de distribución destinados a las áreas de la salud y la educación son mucho más significativos que los correspondientes al medio ambiente (1% y 1,4%, respectivamente). La mejora de los niveles de educación y de salud incide indirectamente en el medio ambiente en la medida en que acrecienta el conocimiento
del ciudadano sobre el medio que lo rodea, previene enfermedades y cambia hábitos y costumbres de la población que pueden causar daños ambientales.
El sector agropecuario fue objeto de considerables estímulos en algunos estados. En este sentido, los porcentajes de distribución que se le destinaron fueron más altos que los asignados al componente ambiental. El fomento de la producción y la productividad agropecuarias está presente en las legislaciones de los estados de Paraná (8%), Rio Grande do Sul (3,5%) y Rondônia (5%). Los incentivos para el aumento del área cultivada figuran entre los criterios de distribución de los estados de São Paulo (3%), Minas Gerais (1%) y Amapá (1,4%). Las propiedades rurales, especialmente las pequeñas, son apoyadas en los estados de Paraná (2%) y Rio Grande do Sul (5%). El fundamento para la aplicación de criterios que promuevan la producción y la productividad agropecuarias en las áreas de los municipios ya dedicadas a esa actividad radica en que esto reduce la presión por ocupar las fronteras agrícolas que albergan áreas especialmente protegidas. Por lo tanto, aunque sea indirectamente, hay una lógica ambiental tras ese criterio.
Si bien en términos de porcentajes y recursos esos criterios de distribución son más representativos que los referidos al área ambiental, no ha habido hasta ahora estudios en que se evalúe la eficacia del mecanismo con respecto a los objetivos propuestos. La fragmentación según diversos criterios de la cuota del ICMS correspondiente a los municipios puede erosionar la eficacia de los programas y proyectos concebidos a su amparo. Los criterios se amplían y extienden como resultado de enmiendas parlamentarias, que en algunos casos carecen de justificación económica o social. En el estado de Mato Grosso do Sul, por ejemplo, se estableció un criterio de repartición basado en el número de electores del municipio. El coeficiente de distribución en ese caso es igual al del componente ambiental (5%).
La fragmentación de los criterios de distribución se debe también a que los estados están sometidos a severos programas de ajuste fiscal, en los que no hay mucho margen para responder a todas las demandas de recursos. La cuota del ICMS destinadas a los municipios ofrece a los estados cierto grado de libertad para inducir gastos en áreas de interés para su desarrollo a las que no siempre se les pueden asignar los recursos adecuados por la vía del presupuesto (Haddad y Rezende, 2002, p. 37).
I.
Factores que facilitan y que dificultan el ICMS
ecológico
1. Factores que dificultan el ICMS Ecológico
Los principales factores que obstaculizaron el uso y la implementación del ICMS como instrumento de gestión ambiental en Brasil fueron los siguientes:14
i) poco o ningún debate previo sobre el diseño del mecanismo con los principales actores interesados;
ii) falta de articulación entre las autoridades fiscales y ambientales y entre estas últimas y los núcleos estratégicos de los gobiernos estatales;
iii) en algunos estados, excesiva demora en la reglamentación y en la efectiva implementación del mecanismo debido a discontinuidades administrativas, presiones de los municipios perjudicados, resistencias de los parlamentos estatales y falta de experiencia del cuerpo técnico;
iv) en los estados donde no se ha implementado todavía, pero el debate al respecto lleva ya muchos años, se enfrentan obstáculos como la resistencia de los parlamentos, los cambios de gobierno y las presiones contrarias de los municipios perjudicados; v) poca o ninguna experiencia de los gestores y del cuerpo técnico
de los estados en el diseño de instrumentos económicos para la gestión ambiental;
vi) carencia de una base de datos adecuada y dificultades para acceder a información ambiental, económica y social que permita implementar sistemas de seguimiento y de evaluación de la calidad de las iniciativas incentivadas;
vii) fragilidad institucional de los organismos ambientales y de las políticas de medio ambiente en los tres niveles de gobierno; viii) conflictos políticos entre municipios beneficiados y perjudicados; ix) excesiva fragmentación de los criterios distributivos, lo cual, en
algunos estados, ha dado lugar a una mayor resistencia por parte de los municipios que por no contar con los atributos necesarios de elegibilidad resultarían severamente perjudicados.
14 El análisis de estos factores se inspiró en el trabajo de Acquatella (2001, p. 33) sobre las
experiencias latinoamericanas y caribeñas en la aplicación de instrumentos económicos para la gestión ambiental.
2. Factores que facilitan el IMCS Ecológico
i) poder de arbitrio de los estados en la definición de los criterios de asignación del ICMS destinado a los municipios en lo que respecta al 6,25% del total de los recursos que serán transferidos;
ii) descentralización fiscal determinada por la Constitución de 1988;
iii) creación en los estados de un marco legal para la implementación del ICMS Ecológico (leyes complementarias y ordinarias); iv) articulación, en algunos estados, entre autoridades ambientales
y fiscales bajo la orientación de los gobernadores;
v) elaboración y finalización de la Agenda 21 nacional y estatal (solo en Pernambuco), lo cual movilizó a actores gubernamentales y no gubernamentales en relación con los instrumentos económicos necesarios para planificar el desarrollo sostenible; vi) creciente conciencia nacional respecto de los problemas
ambientales, especialmente de los que resultan de la degradación de los recursos naturales, la escasez de agua limpia y los problemas sanitarios causados por el inadecuado tratamiento de desechos y aguas residuales;
vii) mediación de los conflictos políticos entre municipios beneficiados y perjudicados;
viii) apoyo y difusión de los beneficios del ICMS Ecológico por parte de ONG ambientalistas.