1. El ICMS y los criterios que guían su distribución
El ICMS constituye el principal impuesto de titularidad de los estados y representa aproximadamente el 90% de su recaudación tributaria. Según las cifras acumuladas de 12 meses, hasta octubre del 2002 la recaudación del ICMS en todos los estados de Brasil alcanzó a alrededor de 113.500 millones de reales.
El ICMS es un impuesto al consumo aplicado a bienes y a algunos servicios, que conceptualmente se aproxima a un impuesto al valor agregado (IVA). En las operaciones internas es muy parecido al IVA. En las operaciones entre los estados, una parte del impuesto se cobra en el lugar de origen y la otra en la de destino. En las importaciones del exterior, la cobranza se realiza en su totalidad al efectuarse el despacho aduanero de la mercadería.
En la Constitución Federal de 1988 (artículo 158) se establece que un 75% de la recaudación del ICMS se destinará a los estados y el 25% restante, a los municipios (Brasil, 1998). De acuerdo con la legislación federal, de ese 25% municipal, por lo menos el 75%, vale decir, un 18,75%, se reparte sobre la base de la contribución del municipio al valor agregado fiscal. El 6,25% restante se distribuye según criterios definidos por la legislación de cada estado. Por lo tanto, la determinación de los lineamientos para la asignación de esos recursos, cuyo valor acumulado en 12 meses hasta octubre del 2002 fue de alrededor de 7.100 millones de reales, depende de la voluntad de los estados.
Este mecanismo fue uno de los instrumentos de descentralización tributaria introducidos por la nueva Constitución de 1988, que permitió a los estados influir en la asignación de esos recursos, de modo que se destinaran a programas de desarrollo municipal que fueran también de interés para las unidades de la federación. Los estados pueden diseñar políticas que estimulen los gastos municipales en algunas áreas del proceso de desarrollo y que también incentiven la competencia por más recursos entre los municipios, sobre la base de criterios de aplicación definidos previamente. Esto significa que se destinarán más recursos del ICMS a los gobiernos locales que realicen gastos recurrentes o de inversión en áreas de interés para la política pública del estado.
2. Los recursos municipales
En la Constitución Federal de 1988 se atribuyó a los municipios brasileños autonomía federativa y se promovió una descentralización tributaria que benefició más a los municipios que a los estados. Se asignaron a los municipios más recursos que funciones o responsabilidades en cuanto a la provisión de bienes públicos.1
Las principales fuentes de recursos municipales son los impuestos, las transferencias de la Unión y de los estados y algunos tributos con un destino específico. Los impuestos de titularidad municipal se aplican a los servicios (Impuesto sobre Servicios de Cualquier Naturaleza, ISS) y a la propiedad territorial urbana (Impuesto a la Propiedad Predial y Territorial Urbana, IPTU). De acuerdo con la Constitución, los municipios reciben también transferencias de la Unión (Fondo de Participación de los Municipios, FPM) y de los estados (una cuarta parte de la recaudación del ICMS y un 50% de la recaudación del Impuesto a la Propiedad de Vehículos Automotores (IPVA), aplicado a la flota residente en el municipio). Además, obtienen otros recursos de la Unión y de los estados vía transferencias voluntarias para fines específicos (educación, salud, otros). La base económica de las municipalidades pequeñas, que constituyen la mayoría de las 5.507 existentes en Brasil, carece de capacidad tributaria suficiente como para financiar la provisión de bienes públicos con recursos propios. Por consiguiente, su dependencia de las transferencias constitucionales y voluntarias provenientes de otros niveles de gobierno es muy alta. Las transferencias del ICMS a los municipios constituyen un mecanismo apropiado para promover una saludable competencia por realizar gastos y obtener más recursos. Los fundamentos teóricos de este proceso se describen a continuación.
1 Últimamente se ha observado un movimiento que tiende a una nueva centralización
tributaria en la Unión. El Gobierno Federal ha aumentado su participación en los ingresos tributarios nacionales mediante la creación de nuevas contribuciones, como la Contribución Provisoria sobre Movimientos Financieros (CPMF) o el aumento de la alícuota de contribuciones ya existentes, como el Programa de Integración Social y Contribución para el Financiamiento de la Seguridad Social (PIS-COFINS). Estas contribuciones no se comparten con otros entes de la federación. Además, el Gobierno Federal ha aumentado los beneficios fiscales concedidos con impuestos que constituyen la base de cálculo de las transferencias constitucionales a los estados y municipios. La participación de la Unión en la división federativa de la recaudación tributaria (excepto la recaudación propia de los municipios) aumentó del 70,1% en octubre de 1989, a 74,5% en octubre del 2002. En el mismo período, la participación de los estados disminuyó de un 29,9% a un 25,5%. Considerando que a la Unión y a los Estados les corresponde el 94% de la carga tributaria global, se observa que esta aumentó del 20,8% del PIB en octubre de 1989, al 33,6% en octubre del 2002. Al incluir la recaudación propia de los municipios, la carga tributaria global en el 2001 fue de alrededor de un 34,1% del PIB.
3. Estímulo de la competencia fiscal con respecto a gastos y a tributos
La competencia fiscal puede ser pasiva, cuando las medidas tomadas por un ente federativo no pretenden influir o determinar las condiciones y las respuestas de otros entes, o activa, cuando busca alcanzar uno o más objetivos, ya sea en términos tributarios o de gasto. La competencia activa puede ser, además, horizontal o vertical (Varsano, Ferreira y Affonso, 2002, pp. 507-537). En el primer caso, la competencia es entre niveles similares de gobierno, mientras que en el segundo compiten diferentes jerarquías. Asimismo, la competencia fiscal puede darse con respecto tanto a los tributos como a los gastos.
En lo que atañe a los gastos, la competencia entre entes de la federación (estados o municipios) por más recursos, con la condición de que estos compensen gastos realizados en áreas de interés para el desarrollo nacional o del estado, constituye un poderoso instrumento de política fiscal. El principio básico es el de premiar el desempeño, que se evalúa sobre la base de indicadores ajenos a los criterios de distribución de los recursos sujetos al arbitrio del ente federativo. En otras palabras, recibirá más recursos quien haya gastado más y mejor en las áreas que el poder público desea promover. En esta forma se incentiva una competencia saludable entre entes y jurisdicciones, que mejora la eficacia de la aplicación de un monto dado de recursos públicos y aumenta el bienestar general. En este caso, la competencia en términos de gastos es en realidad una competencia por más recursos (o fondos), ya que cada ente procura financiar la provisión de bienes públicos a su población al menor costo tributario para sus contribuyentes. Se busca también acercar el suministro de bienes públicos a las preferencias de la comunidad o a las prioridades de la política gubernamental.
En contraste, la competencia tributaria, tanto horizontal (por ejemplo, la guerra fiscal entre entes), como vertical (ilustrada en este caso por la centralización tributaria en el poder federal), resulta en la sustracción de recursos del ente (renuncia fiscal) o en el aumento de la participación de un ente en la recaudación tributaria del país a costa de otro u otros. Generalmente se crean mecanismos de transferencia intergubernamental para reducir los posibles efectos adversos de la competencia tributaria sin socavar los beneficios de la descentralización. La competencia tributaria tiende a desviar la aplicación de recursos y a ocasionar pérdidas de bienestar.
En la literatura económica no se ha logrado todavía evaluar las ganancias o pérdidas líquidas de bienestar que resultan de la presencia simultánea de competencia tributaria y en cuanto a gastos. En términos
de política pública, el sentido común indica que se deben minimizar las pérdidas de bienestar sin sacrificar los beneficios de la descentralización. Algunos mecanismos creativos de transferencia intergubernamental, combinados con medidas que tiendan a armonizar la estructura tributaria de los diferentes entes de la federación, pueden convertirse en instrumentos útiles para alcanzar ese objetivo.
4. Objetivos del ICMS como instrumento de gestión ambiental
La transferencia a los municipios de la cuota del ICMS que depende del arbitrio del poder público del estado constituye un importante instrumento de gestión ambiental en Brasil.2 El principio que orienta
parte de la distribución de esos recursos entre los municipios conjuga la competencia fiscal en cuanto a los gastos con la competencia por recursos de la cuota del ICMS asignada a los municipios sujeta al poder discrecional de los estados. Además de no sacrificar la descentralización, este mecanismo condiciona parte de la transferencia constitucional de los estados a los municipios al desempeño municipal en términos de oferta de bienes públicos. En el caso del medio ambiente, se destacan como bienes públicos, entre otros, las áreas especialmente protegidas y las fuentes de abastecimiento de agua.
El principio del “protector-receptor” también orienta el uso de la cuota del ICMS destinada a los municipios como instrumento de política ambiental, porque se premia con más recursos a quien protege y conserva el medio ambiente e invierte en él, y contrasta con el principio del “contaminador-pagador”, que penaliza a quien causa daños ambientales.3
2 La cuota del ICMS destinada a los municipios se utiliza también como instrumento para
inducir gastos municipales en otras áreas del desarrollo local, según las prioridades de los gobiernos de cada estado (educación, salud, desarrollo agropecuario, otros). Esta dimensión ampliada será objeto de ulterior análisis.
3 En la clasificación de instrumentos de política aplicables a la gestión ambiental utilizada en
trabajos de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL figuran tres grandes categorías y sus correspondientes subcategorías: Control directo (Regulaciones y sanciones); Orientación de mercado (Contribuciones, impuestos, tarifas e incentivos a financiamientos; Creación de mercados; Intervenciones a nivel de la demanda final), y Litigio (Responsabilidad por daños). Aunque el uso del ICMS como instrumento de política ambiental pueda ser clasificado en la subcategoría Contribuciones, impuestos, tarifas e incentivos a financiamientos, no presenta características que correspondan a esa clasificación. Podría crearse una nueva categoría, cuya denominación sería Transferencias condicionales e incentivos a la competencia fiscal. Véanse Acquatella (2001, pp. 16-17); Motta (2001) y Coutinho, Noya y Nóbrega (2002).
La aplicación de ambos principios, el de competencia por gastos y recursos (fondos) y el del protector-receptor, aumenta la calidad del gasto público ambiental (o en otras dimensiones de la política pública), mejora la distribución de recursos e incrementa el bienestar de las comunidades locales en la medida en que estimula la generación de externalidades positivas.
Los objetivos de la transferencia de la cuota del ICMS destinada a los municipios como instrumento de gestión ambiental son los siguientes:
• estimular a los municipios para que realicen actividades que conserven el medio ambiente y promuevan el desarrollo sostenible; y
• crear un mecanismo compensatorio para resarcir a los municipios cuya base tributaria haya resultado reducida por no poder destinar áreas de conservación a actividades productivas.