1. El empleo del sistema tributario para lograr que quien contamina pague
El fundamento para el uso de instrumentos fiscales con fines ambientales es que resulta mejor trabajar con el sistema de precios que contra él. Este principio es aplicable en todos los países, con independencia de su grado de desarrollo. En ausencia de mecanismos de compensación, es probable que las externalidades ambientales —al igual que otras— lleven a un mal funcionamiento del mercado, es decir, a situaciones en las que los precios generados por la acción de las fuerzas del mercado no indiquen a los agentes económicos los verdaderos costos y beneficios de sus actividades. Si el número de aquellos que contaminan y de quienes padecen la contaminación es pequeño, quizás la negociación o el sistema jurídico permitan hallar soluciones aceptables. Sin embargo, cuanto mayor sea el número de quienes tienen parte en la situación, menos probable será que esto ocurra y más sólido se tornará el argumento —con vistas a una asignación de recursos eficaz— a favor de una intervención gubernamental que, mediante un impuesto que grave la contaminación, armonice mejor los costos y los beneficios sociales con los precios del mercado. En tal caso, los impuestos son el instrumento para lograr que “quien contamina pague”.
En principio, con la vigencia de una tasa retributiva por contaminación, quienes contaminan pagan impuestos equivalentes al valor del daño social que resulta de sus actividades. Al mismo tiempo, son libres de decidir sobre la manera reaccionar ante el impuesto, tanto en lo relativo a la proporción en que se comprometen a reducir la contaminación como a la forma de cumplir ese objetivo. Su incentivo —en ausencia de otras distorsiones de precios— es disminuir la contaminación de la manera más eficaz posible y continuar haciéndolo hasta el punto
en que los costos de la reducción (por unidad de contaminación) sean equivalentes a la tasa impositiva, sin llegar a superarla.
Dicho curso de acción sería favorecido por el hecho de que es probable que quien contamina tenga un buen conocimiento (mejor que el de otros) acerca de las oportunidades más adecuadas para reducir la contaminación. Esto se contrapone al peligro que implica la adopción de medidas administrativas inadecuadas para establecer la magnitud en que debe disminuirse la contaminación, los medios para hacerlo, o ambas cosas a la vez, decididas sobre la base de información incompleta, con el riesgo consiguiente de que la reducción resulte insuficiente o excesiva o que no se logre en forma eficaz.
La viabilidad de gravar la contaminación depende fundamentalmente de que sea posible controlar en forma precisa las emisiones de cada sujeto contaminante imponible y de que exista una base de aceptación general para la fijación de tasas impositivas adecuadas. Estos temas se analizan más detenidamente en la sección V de este artículo.
2. La necesidad de asegurar que los instrumentos fiscales no agraven los problemas ambientales
Tal como se ha dicho, los instrumentos fiscales pueden emplearse para aliviar la contaminación. Pero igualmente importante, y quizás más, es asegurarse de que las políticas fiscales (y cuasi fiscales) existentes no agraven el problema de manera innecesaria. Sin embargo, con frecuencia así sucede, principalmente como resultado de tres situaciones:
• Actividades cuyos efectos secundarios son perjudiciales para el ambiente pueden recibir subsidios presupuestarios expresos. Los subsidios otorgados a insumos para la producción agrícola —como energía, agua, fertilizantes y pesticidas— constituyen un ejemplo claro y muy frecuente. Del mismo modo, en muchos países, especialmente en los productores de petróleo, los precios del combustible son altamente subsidiados y menores en comparación con los precios internacionales, deducidos los impuestos (Gupta y otros, 2002).
• Los subsidios pueden también recibirse por conductos menos visibles, a menudo extrapresupuestarios. Por ejemplo, cuando los gobiernos se hacen cargo de las pérdidas y otorgan o garantizan préstamos a empresas públicas y privadas. Nuevamente, los subsidios a los servicios públicos de suministro de energía y agua son ejemplos frecuentes (Petri, Taube y Tsyvinski, 2002).
• Determinadas actividades pueden verse beneficiadas por ventajas tributarias otorgadas en muchas formas. Por ejemplo, en casos en que ciertos bienes y servicios quedan totalmente exentos del pago del impuesto general sobre las ventas, del impuesto al valor agregado o son gravados con una tasa reducida. También cuando se conceden exenciones o tasas preferenciales a los ingresos y beneficios generados por actividades específicas.
Determinar el impacto total que ejercen las políticas de este tipo sobre la distribución de la carga tributaria neta en una economía puede ser extremadamente difícil, en particular cuando las operaciones extrapresupuestarias son importantes y no claramente observables. Tampoco son fáciles las generalizaciones. Las actividades perjudiciales para el ambiente no son por cierto las únicas beneficiarias, ni necesariamente las más importantes, de los subsidios y las exoneraciones impositivas. Y, por supuesto, nada indica que esas actividades sean subsidiadas porque causen contaminación. Sin embargo, es evidente que en muchos países la tasa efectiva de tributación neta a la que están sujetas determinadas actividades altamente contaminantes es inferior a la tasa habitual de la economía en su conjunto, lo cual, además del costo presupuestario que supone, puede agravar en forma considerable los problemas ambientales.
Es importante señalar que subsidios inicialmente reducidos pueden, con el transcurso del tiempo, aumentar mucho y constituirse en una causa de ineficiencia y contaminación marcadamente más poderosa que lo previsto al comienzo. Esto ocurriría por varias razones. Una es que la resistencia al cambio de los precios nominales puede conducir a un incremento no planificado de la magnitud de los subsidios cuando el nivel general de precios se eleva. Por otra parte, cuanto mayor se vuelve el subsidio real, más poderoso es el incentivo para que las personas a las que no estaba originalmente dirigido procuren aprovecharlo y para que todos los beneficiarios se opongan a los intentos de reforma. Cuando estos efectos coinciden, las pérdidas de eficacia relacionadas con los subsidios pueden aumentar rápidamente, lo cual fortalece los argumentos sobre la necesidad de buscar otro camino que permita cumplir los fines distributivos que, seguramente, fueron la razón fundamental del otorgamiento de los subsidios.