Desde el punto de vista conceptual, la deuda pública debe destinarse a financiar proyectos que ge- neren una corriente de beneficios perdurables en el tiempo y políticas anticíclicas de corto plazo. Obvia- mente, muchos países avanzados se han apartado de estos principios permitiendo que los niveles de endeudamiento crecieran a lo largo de períodos pro- longados para financiar el gasto corriente, sin que ello desencadenara crisis financieras. Sin embargo, las economías de América Latina se enfrentaron con desafíos fiscales particularmente difíciles en los años noventa. Las desviaciones de los presupuestos fisca- les no fueron tan bien toleradas como en otras regio- nes, debido a las debilidades estructurales, como la ineficiencia de los mecanismos de recaudación, la debilidad de los canales internos de financiamiento, la baja participación en el comercio internacional y la volatilidad macroeconómica (que se analiza en la sección II).
Dadas estas inveteradas debilidades, la adopción de políticas fiscales prudentes fue particularmente importante para respaldar los planes de estabiliza- ción basados en el tipo de cambio en un contexto de frágil credibilidad. La disciplina fiscal fue deci- siva por varios motivos: 1) moderar la expansión de la demanda agregada en las etapas iniciales de los planes de estabilización basados en el tipo de cambio; 2) impedir la acumulación de deuda pú- blica, que elevaría el riesgo de crisis financieras; 3) posibilitar la política fiscal anticíclica, dadas las restricciones en materia de política monetaria, y
34Por supuesto, los problemas de la deuda en la región son de
larga data, y se remontan a la cesación de pagos de Perú en 1826; véase Kaminsky, Reinhart y Végh (2003).
35Veáse Montiel y Reinhart (2001), donde se plantea un análi-
sis general de diferentes posturas sobre la influencia de los facto- res de “atracción” y “rechazo” en la volatilidad de los flujos de capital. En relación con la experiencia ampliamente analizada de Argentina durante los años noventa, Mussa (2002) y Perry y Servén (2003) hacen hincapié en los errores de política interna, en tanto Calvo, Izquierdo y Talvi (2002) atribuyen mayor respon- sabilidad a las influencias externas.
4) generar confianza en que no se recurriría a la monetización de los déficit fiscales36.
Falta de disciplina inmediata en la política fiscal
Si bien estos problemas fueron ampliamente acep- tados a comienzos de los años noventa, la disciplina que impusieron en las políticas de orden fiscal fue menos evidente. Tras el Plan Brady de reestructura- ción de deuda, los países principales de América Latina acusaban niveles iniciales de deuda en torno al 40%–50% del PIB, que no parecían elevados compa- rados con los niveles de las economías avanzadas; sin embargo, se situaban por encima de los coeficien- tes de endeudamiento de países de otras regiones de mercados emergentes (gráfico 3.1)37. Al mismo
tiempo, se esperaba que los programas de reforma beneficiaran el crecimiento económico, mientras las condiciones de financiamiento eran favorables: las tasas de interés eran bajas en los países industria- les y los mercados acompañaban el cambio general de estrategia de política económica en la región. A eso debe sumarse que, en ocasiones, los efectos cíclicos y las ambigüedades contables, como el tra- tamiento de los ingresos por privatizaciones y el reconocimiento de “esqueletos” fiscales, restaban transparencia a las situaciones fiscales subyacentes. En conjunto, estos factores generaron incertidumbre sobre lo que constituía una política fiscal sostenible en las etapas iniciales de los programas de reforma.
Dada la ausencia de criterios inequívocos para eva- luar la sostenibilidad fiscal, y con el financiamiento externo al alcance de la mano, eran pocas las limita- ciones directas a la formulación de políticas. Aun así, los déficit fiscales se redujeron a comienzos de los años noventa; esa mejora obedeció, en parte, a razones
0 10 20 30 40 50 60 Economías en transición Asia Economías avanzadas América Latina
Fuente: FMI, Perspectivas de la economía mundial, varias ediciones.
1Datos del Grupo de los Siete, representativo de los países
avanzados.
Gráfico 3.1. Comparación internacional: Deuda pública neta1, 1996
(Porcentaje del PIB)
–10 –5 0 5 10 Uruguay México Brasil Argentina 02 2000 98 96 94 92 1990 –10 –5 0 5 10 Chile 02 2000 98 96 94 92 1990
Fuente: FMI, Perspectivas de la economía mundial, varias ediciones.
Gráfico 3.2. Países seleccionados de América Latina: Saldos del sector público (Porcentaje del PIB)
36En contraposición a la visión dominante en el momento, que
sostenía que los planes de estabilización con base en el tipo de cambio contribuían a disciplinar las políticas fiscales, Tornell y Velasco (1995, 1998) y, más recientemente, Sun (2003) presentan modelos teóricos para fundamentar por qué los tipos de cambio fijos no tendrían este efecto. En el plano empírico, Hamann (2001) no constata que la disciplina fiscal haya mejorado gracias a los planes de estabilización basados en el tipo de cambio.
37Como se analiza en el trabajo del FMI (2003), la deuda externa
pública no era notablemente elevada en relación con el PIB en América Latina, pues los coeficientes de endeudamiento en los países de la región eran similares a los de economías emergentes de Asia en los años ochenta y noventa. No obstante, había una importante diferencia en la relación entre la deuda externa pública y las exportaciones, por ser esta mucho mayor en América Latina que en Asia. Las repercusiones de este desequilibrio se analizan en mayor detalle en la sección VII.
cíclicas y, en otra parte, fue producto de una menor in- flación en las tasas nominales de interés y, por ende, en los pagos del servicio de la deuda (gráfico 3.2).
A medida que el efecto cíclico fue atenuándose hacia finales de la década, la persistencia de los déficit contribuyó a que aumentasen paulatinamente las rela- ciones deuda pública/PIB, tras haber disminuido res- pecto de los niveles máximos alcanzados durante las crisis de la deuda de los años ochenta (gráfico 3.3). Al desacelerarse el crecimiento económico, los desequili- brios intrínsecos en la contabilidad fiscal se hicieron evidentes y las relaciones de deuda pública y de servi- cio de la deuda en varios países comenzaron a crecer ostensiblemente. Como se analiza en las secciones que siguen, otros factores también contribuyeron al aumento de los niveles de endeudamiento en América Latina38. Una proporción importante de la deuda pú- blica se emitió a corto plazo, con cláusulas de ajuste según las tasas de interés de préstamos a un día o según el tipo de cambio, o con denominación en moneda extranjera, lo que determinó que el saldo de la deuda fuera vulnerable a las fluctuaciones de las tasas de inte- rés y de los tipos de cambio. A eso cabe sumar los efec- tos extraordinarios, como el reconocimiento de pasivos contingentes o extracontables, y el costo de las cri- sis bancarias, que también acrecentaron la carga de la deuda. Chile es una excepción destacada a esta tenden- cia al aumento de la deuda pública, como puede apre- ciarse en los paneles inferiores de los gráficos 3.2 y 3.3.