Estabilización y reforma en América Latina:
Perspectiva macroeconómica desde
principios de los años noventa
Anoop Singh, Agnès Belaisch, Charles Collyns, Paula De Masi,
Reva Krieger, Guy Meredith y Robert Rennhack
FONDO MONETARIO INTERNACIONAL Washington
Producción: División de Servicios Multimedia del FMI Gráficos: Jorge Salazar
Composición gráfica: Alicia Etchebarne-Bourdin
Edición en español
División de Español Departamento de Tecnología y
Servicios Generales del FMI
Cataloging-in-Publication Data
Precio: US$25 (US$22 para catedráticos y
estudiantes universitarios)
Solicítese a:
International Monetary Fund, Publication Services 700 19th Street, N.W., Washington, D.C. 20431, EE.UU.
Tel.: (202) 623-7430 Telefax: (202) 623-7201 Correo electrónico: [email protected]
Internet: http://www.imf.org
en papel reciclado
Stabilization and reform in Latin America: a macroeconomic perspective on the experience since the early 1990s/Anoop Singh . . . [et al.]—Washington, D.C.: International Monetary Fund, 2005.
p. cm.—(Occasional paper); 238 Incluye referencias bibliográficas. ISBN 1-58906-433-X
1. Latin America—Economic policy. 2. Latin America—Economic conditions. 3. International Monetary Fund—Latin America. I. Singh, Anoop. II. Occasional paper (International Monetary Fund); no. 238.
Prólogo ix
Prefacio xi
Resumen general xiii
Balance de situación xiii
Sostenibilidad fiscal xv
Regímenes monetarios y cambiarios xvi
Sistemas financieros y dolarización financiera en América Latina xvii
Vulnerabilidad externa xix
Prioridades y función del FMI en el futuro xx
I Introducción 1
Referencias 2
II Balance de situación 3
Principales resultados económicos y sociales 3
Explicación de los resultados 11
Conclusión 24
Referencias 24
III Sostenibilidad fiscal 27
Falta de disciplina en las políticas a corto plazo 27
Factores comunes de fragilidad 29
Debilidades subyacentes 33
Lecciones en materia fiscal, respuestas de política y desafíos 42
Referencias 44
IV Regímenes monetarios y cambiarios 47
Panorama general 47
Enfoques alternativos de estabilización monetaria 47 Efecto macroeconómico de los planes de estabilización basados
en el tipo de cambio 53
Efectos generados en otros ámbitos por los programas de reforma 59
Abandono y modificación del régimen 60
Enseñanzas, respuestas de política y desafíos 60
Referencias 63
V Sistemas financieros en América Latina: Crisis y reformas 67 Características fundamentales de los sistemas financieros
Deficiencias básicas 75
Crisis y reformas bancarias 78
Enseñanzas, respuestas de política y desafíos 82
Referencias 84
VI Dolarización financiera en América Latina 85
Causas 85
Gestión del riesgo 91
Enseñanzas, respuestas de política y desafíos 94
Referencias 95
VII Vulnerabilidad externa 96
La liberalización del comercio: Resultados desalentadores 96
La afluencia de capital hacia América Latina 106
La baja participación en el comercio exterior y la volatilidad de
los flujos de capital intensificaron las vulnerabilidades 108
Lecciones, respuestas de política y desafíos 109
Referencias 111
VIII Lecciones y prioridades para el futuro 113
Una mirada retrospectiva 113
Desaciertos 114
Factores determinantes 115
Prioridades para el futuro 116
La función del FMI: Apoyo a los programas de crecimiento 120
Referencias 122
Recuadros
2.1. América Latina: Medidas de reforma del mercado laboral 20 2.2. América Latina: Obstáculos a la actividad empresarial
y al crecimiento 23
3.1. Consolidación fiscal de Chile en los años noventa 31
3.2. Amnistías fiscales en Argentina 34
3.3. Gasto en infraestructura y crecimiento en América Latina 38 4.1. La experiencia con regímenes cambiarios en América Central 52 4.2. Efecto cíclico de los planes de estabilización basados
en el tipo de cambio 56
5.1. Financiamiento para el crecimiento: Experiencias de Chile
y México 70
5.2. ¿Hay competencia entre los bancos brasileños? 73 5.3. Impuestos sobre las transacciones financieras en América Latina 76 5.4. Vulnerabilidad generada por las operaciones bancarias offshore 81 5.5. Integración financiera transnacional: La banca en América Central 82 7.1. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN):
Beneficios y desafíos 103
Cuadros
RG1. América Latina: Indicadores de la política económica,
1992 y 2002 xiii
RG2. Países seleccionados de América Latina: PIB real per cápita,
1998–2003 xiv
RG3. América Latina: Incidencia de la pobreza xiv
RG4. Países seleccionados de América Latina: Variación total
RG5. Países seleccionados de América Latina: Depósitos en
moneda extranjera xviii
2.1. Comparación internacional: Crecimiento del PIB real
per cápita 5
2.2. PIB real per cápita, 1998–2003 7
2.3. Consecuencias de la crisis: Ajuste de la cuenta corriente 9
2.4. América Latina: Incidencia de la pobreza 9
2.5. Acuerdos del FMI en América Latina, 1989–2004 16 2.6. Comparación internacional: Índice de percepción
de la corrupción 22
3.1. Países seleccionados de América Latina: Composición
de la deuda pública, 2000 32
3.2. Países seleccionados de América Latina: Tipo de cambio
efectivo real y deuda en moneda extranjera 32 3.3. Países seleccionados de América Latina: Ingresos tributarios
del gobierno general 33
3.4. Países seleccionados de América Latina: Productividad
del impuesto al valor agregado (IVA) 35
3.5. Países seleccionados de América Latina: Costo de la
recaudación tributaria, 1998 35
3.6. Países seleccionados de América Latina: Gasto afectado
a fines específicos, 2002 36
3.7. Países seleccionados de América Latina: Estimaciones de
pasivos jubilatorios implícitos en los años noventa 41 4.1. Planes de estabilización monetaria: Objetivos y período
de vigencia 49
4.2. Evolución de la inflación y del tipo de cambio antes y
después de la estabilización 51
4.3. América Latina: Aumento de la independencia del banco central 53 5.1. Comparación internacional: Sistemas financieros, 2003 68 5.2. Países seleccionados de América Latina: Estructura
del sistema bancario 72
5.3. Países seleccionados de América Latina: Activos y
préstamos de los bancos públicos 72
5.4. Comparación internacional: Indicadores de desempeño de los bancos 74 5.5. Tres países latinoamericanos: Marco normativo sobre quiebras 77 5.6. América Latina: Costo fiscal de las crisis bancarias
de la década de 1990 79
6.1. Indicadores de dolarización, 2001 85
6.2. Países seleccionados de América Latina: Dolarización
de depósitos y préstamos 86
6.3. Países seleccionados de América Latina con bajo grado
de dolarización: Mecanismos de gestión del riesgo 89
6.4. América Latina: Depósitos offshore 90
6.5. Países seleccionados de América Latina con alto grado
de dolarización: Mecanismos de gestión del riesgo 92 7.1. América Latina: Iniciativas de integración regional,
1990 a la actualidad 98
7.2. Comparación internacional: Evolución de las exportaciones
en América Latina y Asia 99
Gráficos
RG1. América Latina: Inflación xiv
RG2. Cuatro países de América Latina: Deuda pública xv RG3. Cuatro países de América Latina: Tipos de cambio
RG4. Comparación internacional: Exportaciones de bienes
y servicios xix
2.1. Países seleccionados de América Latina: Trayectoria
de la inflación 4
2.2. Países seleccionados de América Latina: Trayectoria
del crecimiento 6
2.3. América Latina: PIB real 7
2.4. Países seleccionados de América Latina y Asia: Ingreso per cápita
comparado con el de Estados Unidos, 1950–2000 7 2.5. Países seleccionados de América Latina: Volatilidad del producto 8 2.6. Países seleccionados de América Latina: Consecuencias
de la crisis para el crecimiento del PIB real 8 2.7. América Latina: Incidencia de la pobreza y la indigencia 10 2.8. América Latina: Crecimiento económico y reducción
de la pobreza, 1990–2001 11
2.9. Indicadores mundiales 12
2.10. Diferenciales en los mercados emergentes 13
2.11. América Latina: Diferenciales de los bonos
de mercados emergentes 14
2.12. América Latina: Acuerdos respaldados por el FMI 15 2.13. América Latina: Contribución de las reformas
al crecimiento económico 18
2.14. América Latina: Índices de reforma estructural 18 2.15. Comparación internacional: Ingreso per cápita y gestión
de gobierno, 2000 19
2.16. América Latina: Calificaciones de la gestión de gobierno,
1985–2001 22
2.17. Comparación internacional: Indicadores de la gestión
de gobierno, 2001 22
3.1. Comparación internacional: Deuda pública neta, 1996 28 3.2. Países seleccionados de América Latina: Saldos del sector público 28 3.3. Países seleccionados de América Latina: Deuda pública 29 3.4. Comparación internacional: Sensibilidad cíclica del saldo primario 30
3.5. Brasil: Composición del gasto 37
3.6. Países seleccionados de América Latina: Gasto del gobierno
general en salarios e infraestructura 37
3.7. Brasil: Saldo primario del sector público 39
3.8. Argentina: “Esqueletos fiscales” y saldo primario 40 3.9. Argentina: “Esqueletos fiscales” y evolución de la deuda pública 40 4.1. América Latina: Déficit fiscal e inflación, 1980–2001 48 4.2. América Latina: Evolución del tipo de cambio 50 4.3. La inflación en diferentes planes de estabilización 54 4.4. América Latina: Tipo de cambio efectivo real 55 4.5. Regímenes de metas de inflación en América Latina 61 5.1. América Latina: Auge y declive del crecimiento del crédito 67
5.2. Diferencial de interés en América Latina 74
5.3. Coeficientes comparativos de ahorros y préstamos
a mediados de la década de 1990 75
5.4. Solidez del marco de regulación financiera
en países seleccionados 80
6.1. Países seleccionados de América Latina: Dolarización
de los depósitos e inflación, 1990–2001 87
6.2. Tasa de interés real en algunos países altamente dolarizados 88 6.3. Tasa de interés real en países no dolarizados 88 6.4. Déficit del sector público en países con alto grado
En la publicación se utilizan los siguientes símbolos: . . . Indica que no se dispone de datos.
— Señala que la cifra es cero o menos de la mitad del último dígito indicado, o que no existe la partida.
– Se usa entre años y meses (por ejemplo, 1997–98 o enero–junio) a fin de indicar el total de años o meses comprendidos, incluidos los años o meses mencionados.
/ Se emplea entre años (por ejemplo, 1997/98) para indicar un ejercicio fiscal (financiero). “n.d.” indica no disponible.
En algunos casos el total no coincide con la suma de los componentes debido al redondeo de las cifras.
En esta publicación, el término “país” no se refiere en todos los casos a una entidad territorial que constituya un Estado conforme al derecho y la práctica internacionales; el término puede designar también algunas entidades territoriales que no son Estados, pero sobre las cuales se mantienen y publican datos estadísticos a nivel internacional en forma separada e independiente.
6.5. Países seleccionados de América Latina: Volatilidad de la
inflación y del tipo de cambio real bilateral, 1990–2002 91 6.6. Países seleccionados de América Latina: Cobertura de los
depósitos en moneda extranjera mediante reservas 93 7.1. Integración comercial y financiera de las regiones
en desarrollo, 1975–99 96
7.2. Países seleccionados de América Latina: Aranceles promedio 97 7.3. Comparación internacional: Exportaciones de bienes
y servicios 99
7.4. Países seleccionados de América Latina:
Apertura comercial, 2002 100
7.5. Países seleccionados de América Latina:
Índice Herfindahl para las exportaciones 100
7.6. Países seleccionados de América Latina:
Exportaciones de bienes primarios 100
7.7. América Latina: Flujos netos de capital privado 107 7.8. Países seleccionados de América Latina:
Flujos netos de inversión extranjera directa (IED) 107
7.9. Comparación internacional: Deuda externa 109
Los años ochenta, considerados como una “década perdida” para América Latina, dieron impulso a una ola de programas de reforma que comenzaron a aplicarse a comienzos de la década siguiente. Aun así, los años noventa también fueron decepcio-nantes. La mayoría de los países creció a un ritmo muy inferior a su potencial, de modo que la reducción de la pobreza continuó siendo un objetivo imposible de alcan-zar. Varios sufrieron crisis que golpearon al sistema monetario y a la cuenta de capital. El presente estudio intenta analizar qué fue lo que salió mal y por qué motivo, y también extraer lecciones para el futuro. ¿Por qué han sido tan bajas las tasas de crecimiento? ¿Por qué les resultó imposible a tantos países latinoamericanos con-servar la confianza de los mercados financieros internacionales? Y, ¿cuáles son las consecuencias de los fracasos de la década de 1990 para la política económica?
En mucho tiempo las perspectivas económicas a corto plazo de América Latina no han sido tan promisorias como ahora. Paralelamente a la reactivación de la econo-mía mundial, la de la mayoría de los países de la región, tras dos años de debilidad, está bien encaminada. Este estudio coincide con una importante coyuntura, ya que es más fácil hacer frente a las fragilidades económicas subyacentes y emprender refor-mas cuando el panorama es más prometedor.
Pero las reformas deben estar cuidadosamente focalizadas para poder lograr una estabilidad macroeconómica que permita resistir mejor los shocks externos y susten-tar tasas de crecimiento más elevadas que conlleven a una reducción de la pobreza. Identificando en qué ambitos resultaron insuficientes las reformas o cuáles queda-ron truncadas, este estudio intenta ayudar a las autoridades a evitar los fracasos de la década de 1990 y encauzar a América Latina por la senda de un crecimiento sostenible y más rápido.
Anne O. Krueger
Primera Subdirectora Gerente
Este estudio, en el que participaron Agnès Belaisch, Charles Collyns, Paula De Masi, Reva Krieger, Guy Meredith y Robert Rennhack, fue elaborado bajo la dirección de Anoop Singh, Director del Departamento del Hemisferio Occidental.
Muchos otros miembros del personal técnico del Departamento del Hemisferio Occidental y de otros departamentos del FMI aportaron sus valiosos conocimientos y experiencia técnica sobre una variedad de temas, y contribuyeron a individualizar y organizar las fuentes de datos en distintas etapas de la preparación del informe. Entre ellos, desearíamos expresar nuestro especial agradecimiento a Geoffrey Bannister, Nigel Chalk, Martine Guerguil, Lorenzo Giorgianni, Graham Ingham, Eliot Kalter, Hans Peter Lankes, Alex Lehmann, Saúl Lizondo, Ousmene Mandeng, Jorge Márquez-Ruarte, Steven Phillips, Markus Rodlauer, Alfred Schipke, Ricardo Velloso, Andy Wolfe y Philip Young.
Los autores desean reconocer la valiosa colaboración recibida de los asistentes admi-nistrativos —en particular Lita Ali, Alfred Go, Elena Pinillos y Carolina Worthington— y los auxiliares de investigación —Victor Culiuc, Bruce Culmer, Genevieve Mendiola, Andrew Swiston y Gustavo Ramírez— del Departamento del Hemisferio Occidental. Paul Gleason, del Departamento de Relaciones Externas, editó el manuscrito en inglés y coordinó la producción de su publicación.
El estudio pasó por un proceso de revisión interna y externa, sin que ello implique responsabilidad alguna de los revisores por el análisis y las opiniones que aquí se presentan. Desearíamos expresar nuestro especial reconocimiento a Anne Krueger, Agustín Carstens, Guillermo Le Fort, Luis Martí, Murilo Portugal y Roberto Steiner por sus detallados comentarios. También aparecen aquí reflejadas las conversaciones que mantuvimos con Horst Köhler, ex Director Gerente del FMI, y en la etapa de elaboración del estudio, con Eduardo Aninat, ex Subdirector Gerente. Finalmente, desearíamos hacer constar nuestro agradecimiento por las observaciones sobre el alcance y el contenido del estudio, en distintas etapas de su preparación, que hemos recibido de varios distinguidos expertos externos; entre ellos Javier Comboni, Vittorio Corbo, David de Ferranti, Sebastián Edwards, Dennis Flannery, Pablo Guidotti, Arnold Harberger, Roberto Junguito, Guillermo Perry y John Williamson.
Las opiniones vertidas en estas páginas, así como los posibles errores, son responsabilidad exclusiva de los autores y no reflejan necesariamente el punto de vista del Fondo Monetario Internacional, de sus directores ejecutivos, ni de las autoridades nacionales.
Balance de situación
Originalmente, los resultados de las reformas eco-nómicas emprendidas a fines de los años ochenta y principios de los noventa fueron prometedores. Los planes de estabilización redujeron rápidamente la inflación: un logro que aún perdura (cuadro RG.1 y gráfico RG.1). El crecimiento real se aceleró en la primera mitad de la década de 1990 y los indicadores
sociales comenzaron a mejorar. Las condiciones exter-nas imperantes en los primeros años de la década también contribuyeron a este repunte de la economía regional, ya que la debilidad cíclica de los países in-dustriales fue uno de los factores que engrosaron las corrientes de capital encauzadas hacia América Latina. Pero estas mejoras no subsistieron. La persistente volatilidad macroeconómica y las repetidas crisis fi-nancieras contribuyeron a los vuelcos que sufrió la
Cuadro RG1. América Latina: Indicadores de la política económica, 1992 y 2002
1992 2002
Número Proporción del Número Proporción del de países PIB (porcentaje) de países PIB (porcentaje)
Inflación1
Baja < 10% 3 2,3 12 82,5
10%–20% 2 1,9 3 3,0
Elevada > 20% 12 95,9 2 14,5
Dolarización (proporción de los depósitos en dólares)
Elevada > 50% 3 4,9 9 20,3
< 50% 14 95,1 8 79,7
Deuda pública/PIB (porcentaje)
Elevada > 40% 9 50,4 15 97,9 25%–40% 5 24,0 1 0,7 < 25% 3 25,7 1 1,3 Exportaciones/PIB (porcentaje) Elevada > 25% 7 11,9 10 23,7 < 25% 10 88,1 7 76,3 Flexibilidad cambiaria2 Inflexible 13 55,0 10 13,0 Flexible 4 45,0 7 87,0
Índice de percepción de la corrupción3
Más corrupción que en la mediana de la muestra 13 81,9 12 52,8 Menos corrupción que en la mediana de la muestra 4 18,1 5 47,2
Fuentes: FMI, base de datos de Perspectivas de la economía mundial; Reinhart y Rogoff (2002), y Transparency International.
Nota: Los países que abarca el cuadro son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
1La columna de 1992 muestra la inflación promedio durante 1981–92.
2Según la reclasificación de facto de los regímenes cambiarios elaborada por Reinhart y Rogoff (2002). Son sistemas flexibles la flotación libre
y la flotación controlada. Todos los demás son sistemas inflexibles; a saber, dolarización oficial, caja de conversión, tipo fijo, banda, paridad móvil y banda móvil.
cuenta de capital y a la desaceleración del creci-miento en los años siguientes, que culminaron en las crisis de 2001–02. El PIB real per cápita de la región permaneció estancado durante el período 1998–2003 (cuadro RG.2).
Las tendencias de pobreza y desigualdad del in-greso no experimentaron una mejora sustancial durante la última década. En un principio, las tasas de pobreza disminuyeron respecto de los picos registrados a fines de la década de 1980, pero dejaron de bajar cuando la actividad económica se paralizó (cuadro RG.3). La desigualdad del ingreso,
por su parte, sigue siendo muy elevada en América Latina si se la compara con los niveles internaciona-les, y es un factor que atenta contra el respaldo a las reformas de mercado y contra la confianza en las instituciones públicas.
Estos reveses fueron producto tanto de shocks externos como de vulnerabilidades internas. Desde el punto de vista externo, las condiciones favora-bles con las que comenzó la década de 1990 se empañaron debido al alza de las tasas de interés en Estados Unidos y a la tambaleante confianza de los inversionistas, que causó un brusco cambio de dirección en las corrientes de capital. Desde el punto de vista interno, del lado macroeconómico, la inflexibilidad cambiaria no estaba debidamente respaldada por políticas fiscales y estructurales, y al mismo tiempo promovía desfases en los balan-ces y la dolarización informal. El crecimiento de las exportaciones no mantuvo el mismo ritmo que las corrientes de capital, lo cual agudizó las vulne-rabilidades. Sumados, estos factores crearon una estructura macroeconómica y financiera sumamente expuesta a los shocks externos e internos, y tam-bién sensible a las fluctuaciones de la confianza de los mercados.
Vistas desde una perspectiva institucional y estructural, las reformas fueron desiguales y queda-ron inconclusas. Las medidas con un costo inicial bajo, como la privatización, avanzaron más que las reformas que prometían mayores beneficios a largo plazo, como el afianzamiento de las instituciones macroeconómicas y laborales y el fortalecimiento de los sistemas jurídicos y judiciales. Sin suficiente én-fasis en una amplia distribución de los beneficios, escaseó el respaldo popular a favor de la reforma.
Las consecuencias de estas reformas inconclu-sas se hicieron sentir hacia finales de la década. Al desvanecerse los efectos pasajeros de las reformas
Cuadro RG2. Países seleccionados de América Latina: PIB real per cápita, 1998–2003
(Variación porcentual anual promedio)
América Latina –0,1 Argentina –2,6 Bolivia 0,1 Brasil 0,0 Chile 1,1 Colombia –0,9 Ecuador –0,3 México 1,3 Perú 0,3 Uruguay –2,7 Venezuela –4,9
Fuente: FMI, base de datos de Perspectivas de la economía
mundial.
Cuadro RG3. América Latina: Incidencia de la pobreza1
(Porcentaje de la población)
1990 2000 2001 2002 2003 Pobreza 48,3 42,4 43,1 44,0 44,4 Indigencia 22,5 18,1 18,5 19,4 20,0
Fuente: Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
1Los datos de 2003 son estimaciones. Las tasas de pobreza
están calculadas de acuerdo con el método del costo de las necesidades básicas, que fija una línea de pobreza basada en el costo de una canasta básica de alimentos. Para más detalles, véase CEPAL (2001). 0 100 200 300 400 500 600 2001 99 97 95 93 91 89 87 85 83 1981
Fuente: FMI, base de datos de Perspectivas de la economía mundial.
1Índice de precios al consumidor.
Gráfico RG1. América Latina: Inflación1
originales, el crecimiento perdió impulso. Al mismo tiempo, las corrientes externas de financiamiento —un importante elemento que alimentaba el creci-miento de América Latina— se agotaron, ya que las crisis de financiamiento de los mercados emergen-tes se vieron exacerbadas por una creciente aversión al riesgo. Los persistentes focos de vulnerabilidad macroeconómica, la desaceleración del crecimiento y la falta de apoyo popular a favor de medidas correctivas minaron la confianza de los inversionis-tas, precipitando crisis en una amplia variedad de países. Únicamente Chile y México, los países que más habían avanzado en la solución de las vulne-rabilidades fundamentales, lograron resistir estas difíciles condiciones.
Actualmente, la región se está recuperando de las presiones a las que se vieron sometidos los merca-dos financieros en 2002. La creciente firmeza de la voluntad política con que muchos países están afron-tando las vulnerabilidades macroeconómicas inme-diatas —sumada a la reactivación de la economía mundial, la solidez de los precios de los productos básicos y las condiciones propicias en los mercados emergentes— ha contribuido al fuerte crecimiento de la región en 2004.
Sin embargo, para que la recuperación siga enca-minada, es necesario que estas economías adquieran mayor resistencia a las crisis. Como tareas prio-ritarias, habrá que fortalecer la administración de las finanzas públicas, recortar la deuda pública, con-solidar las estrategias de objetivos explícitos de inflación que permitan mantener una baja inflación y la flexibilidad cambiaria, profundizar la interme-diación financiera interna y liberalizar el comercio exterior. Todos estos campos exigen énfasis en el fortalecimiento institucional, crucial para la sosteni-bilidad de las políticas.
A fin de que el crecimiento pueda volver a cobrar impulso, habrá que dar renovado ímpetu a reformas estructurales más amplias, haciendo hincapié en medidas que rindan más desde el punto de vista del crecimiento a largo plazo, sobre todo las que estimu-len el afianzamiento de las instituciones de gobierno. Al mismo tiempo, la mejora del clima empresarial y la reforma del mercado laboral contribuirán a esti-mular la inversión y la flexibilidad estructural.
Sostenibilidad fiscal
Muchos países de la región tuvieron algunos factores de vulnerabilidad en común durante los años noventa: altos niveles de deuda pública, estruc-turas de financiamiento débiles y una larga historia de crisis de deuda. Si bien las relaciones deuda/PIB previas a las crisis, que oscilaban entre 40% y 50%, no eran particularmente elevadas de acuerdo con
los patrones internacionales, enmascaraban impor-tantes deficiencias:
• Los coeficientes de endeudamiento aumentaron durante los años noventa, incluso en un contexto de condiciones económicas favorables, debido a la ausencia de disciplina en las políticas inme-diatas y de criterios claros para determinar la sostenibilidad fiscal (gráfico RG.2).
• La falta de credibilidad llevó a los países a depen-der de la emisión de deuda denominada en dóla-res o con tasas en dóladóla-res, con lo cual el saldo de la deuda estaba expuesto a fuertes aumentos en respuesta a las presiones financieras y los vai-venes de los tipos de cambio reales.
• La fragilidad de las instituciones fiscales no per-mitió poner en práctica medidas correctivas. • La deuda del gobierno también se incrementó por
el apoyo a las instituciones financieras en crisis, la materialización de otras contingencias y el reconocimiento de los “esqueletos” fiscales. El aumento de los coeficientes de endeudamiento revelaba un mayor debilitamiento de los sistemas fiscales:
• A las bases tributarias estrechas se sumaron las deficiencias de los mecanismos de recaudación y las frecuentes amnistías fiscales (Argentina tuvo, en promedio, una amnistía por año desde 1990). • Hubo rigideces en el gasto corriente, que se
caracterizaron por la afectación de una impor-tante proporción del gasto a fines específicos
0 30 60 90 120 150 180 Chile Uruguay México Brasil Argentina 02 2000 98 96 94 92 1990
Fuente: FMI, base de datos de Perspectivas de la economía mundial.
Gráfico RG2. Cuatro países de América Latina: Deuda pública (Porcentaje del PIB)
por niveles mínimos establecidos por ley y por acuerdos generalmente inflexibles con los nive-les subnacionanive-les de gobierno.
• La debilidad de las instituciones fiscales fomen-taba la excesiva dependencia de medidas de ajuste provisionales y ad hoc.
• Estas deficiencias acentuaron la dificultad para emprender la tarea de consolidación fiscal. Cuando efectivamente se adoptaron medi-das, normalmente consistieron en recortes del gasto público destinado a infraestructura, au-mento de los impuestos distorsivos y reducción del gasto social (cuadro RG.4). Estas medi-das fueron perjudiciales para el crecimiento a largo plazo y menoscabaron el apoyo popular a las reformas.
Aunque los países han respondido a las leccio-nes fiscales de los años noventa en diferente medida y a su propio ritmo, ya se han emprendido varios cambios positivos en la política fiscal, que están dando frutos. El período de recuperación cíclica en curso ha permitido que muchos países fortale-cieran sus políticas, ha posibilitado lograr saldos fiscales más sólidos y ha creado cierto margen presupuestario para destinar recursos adicionales a reducir la pobreza.
En consecuencia, en este período reciente muchos países han adoptado importantes medidas:
• Algunos países han procurado fortalecer sus instituciones fiscales mediante la adopción de reglas fiscales y procedimientos presupuesta-rios que garanticen la disciplina fiscal. Por ejem-plo, en Brasil, una serie de reformas, entre ellas la sanción de la Ley de responsabilidad fis-cal en 2000, han dotado a la gestión fisfis-cal de mayor transparencia y han alentado la conso-lidación fiscal.
• Asimismo, los países de la región tienen ahora una visión más integral de la situación fiscal, que les permite medir y supervisar de mejor manera el saldo fiscal general, incluido el tratamiento de los proyectos de inversión en los que participan los sectores público y privado. Más aún, el trata-miento contable de las jubilaciones del sector público también ha mejorado, y muchos países han puesto en marcha reformas para reducir la carga fiscal a largo plazo resultante del envejeci-miento demográfico.
• Los países de la región han hecho grandes avan-ces para mejorar la estructura de la deuda pú-blica al volcarse hacia la emisión de deuda a largo plazo, en moneda local y con tasa fija, es decir, hacia un perfil de deuda que no encierra los factores de vulnerabilidad que presen-taba, en particular, la deuda denominada en moneda extranjera.
• Muchos países de América Latina han puesto en marcha iniciativas para flexibilizar las estruc-turas presupuestarias; para ello han recurrido a fortalecer la administración tributaria, reducir la afectación de ingresos tributarios a fines especí-ficos y recortar el uso de niveles mínimos de gasto, para poner fin a la tendencia a un compor-tamiento procíclico de la política fiscal.
Regímenes monetarios y cambiarios
La mayoría de los países de la región lograron controlar la inflación adoptando planes de estabiliza-ción basados en el tipo de cambio. En 1992 solo un pequeño grupo de países contaba con regímenes cambiarios que podían considerarse flexibles. Los resultados que arrojaron los programas de estabili-zación fueron inicialmente exitosos: la inflación descendió rápidamente de sus elevados niveles, mientras que el producto se acrecentó en respuesta a un auge del consumo.Los regímenes cambiarios rígidos, sin embargo, carecían de una estrategia de salida. Aunque en un primer momento la actividad económica creció como resultado de la afluencia de capital, con el co-rrer del tiempo la apreciación del tipo de cambio perjudicó la competitividad (gráfico RG.3).
Para ser sostenibles, los programas de estabili-zación basados en el tipo de cambio debían estar respaldados por políticas fiscales sumamente pru-dentes, una mayor flexibilidad de precios y salarios y la profundización del comercio. En la práctica, sin embargo, la adopción de esos regímenes cambiarios no trajo, por sí misma, una mayor disciplina en las restantes políticas y surgieron incongruencias entre ellos. Se hizo cada vez más difícil adoptar medidas
Cuadro RG4. Países seleccionados de América Latina: Variación total del gasto en infraestructura pública, 1990 a 2000 (Porcentaje del PIB)
Argentina –3,6
Brasil –2,7
Chile 1,6
México –2,1
Promedio de América Latina –1,8
Fuentes: FMI, Departamento de Finanzas Públicas, y Corpo-ración Financiera Internacional.
correctivas al intensificarse la presión financiera, situación que provocó crisis y llevó finalmente al abandono forzoso del régimen cambiario.
Los regímenes cambiarios rígidos obstaculiza-ron la ejecución de otros aspectos de los planes de reforma. Los mayores flujos de capital que ingresa-ron a los países dieingresa-ron lugar a una menor disciplina fiscal, permitieron un financiamiento poco prudente del déficit y estimularon un auge del crédito que desembocó finalmente en crisis bancarias. Además, limitaron el margen de acción disponible para com-pensar el efecto contractivo del ajuste fiscal, ya que aumentaron la flexibilidad monetaria. Los efectos de la liberalización del comercio en las exportaciones fueron neutralizados por la sobrevaloración del tipo de cambio real.
Algunos países, en cambio, buscaron la estabiliza-ción monetaria adoptando objetivos de inflaestabiliza-ción y permitiendo al mismo tiempo una mayor flexibilidad del tipo de cambio. A menudo estas estrategias estu-vieron respaldadas por medidas encaminadas a dar mayor independencia al banco central. En estos casos, la disminución de la inflación tendió a ser más constante que en los programas basados en el tipo de cambio, porque los desequilibrios resultantes y la falta de coordinación de las políticas fueron menos pronunciados y se evitaron los cambios de régimen monetario derivados de las crisis.
En términos generales, hay muchas razones para ser optimistas acerca de la transición de la región hacia un nuevo contexto de baja inflación y la adap-tación de los marcos de política para sustentarlo.
• Muchos países de la región han avanzado ha-cia sistemas de metas de inflación. Unidos a una mayor independencia del banco central y a regímenes cambiarios flexibles, esos sistemas han contribuido a dar mayor credibilidad a las situaciones de baja inflación y han demostrado poseer capacidad de recuperación y resistencia ante las turbulencias externas, incluso ante el efecto de contagio de países vecinos.
• Los sistemas de metas de inflación se encuen-tran aún en evolución en América Latina y quedan por resolver desafíos considerables para garantizar que esta estrategia se arraigue defi-nitivamente. Para lograr éxitos duraderos, es importante que las políticas macroeconómi-cas estén firmemente establecidas, que el uso de los instrumentos de política sea indepen-diente y que el sistema financiero sea sólido y desarrollado.
• Los países latinoamericanos están avanzando con paso firme hacia la creación de esas con-diciones necesarias para sustentar un régimen pleno de metas de inflación. Por ejemplo, se
siguen logrando progresos hacia la adopción formal de nuevos marcos institucionales que am-plíen la independencia de los bancos centrales y restrinjan o prohíban su posibilidad de financiar el déficit fiscal. Por otra parte, también se han mejorado las políticas de comunicación.
• Otros desafíos fundamentales que enfrentan los países de América Latina en la aplicación de re-gímenes plenos de metas de inflación son: i) las posibles presiones a favor de suspender las me-tas de inflación cuando el ritmo de crecimiento sea particularmente bajo; ii) la continuidad de la dominancia fiscal; iii) un alto grado de sensibili-dad a las fluctuaciones del tipo de cambio, espe-cialmente en condiciones de alta dolarización (espontánea), que podría entrar en conflicto con los objetivos del régimen de metas de inflación, y iv) en muchos casos, la vulnerabilidad persis-tente de los sistemas financieros.
Sistemas financieros y dolarización
financiera en América Latina
Muchas de las reformas del sector financiero adoptadas a principios de los años noventa se con-centraron en la desregulación, la privatización y la liberalización de la participación extranjera. Sin embargo, los marcos prudenciales que debían res-paldarlas resultaron insuficientes, dado que por lo
0 20 40 60 80 100 120 140 160 Uruguay México Brasil Argentina 02 2000 98 96 94 1992
Fuente: FMI, base de datos de International Financial Statistics. Nota: El IPC es el índice de precios al consumidor.
Gráfico RG3. Cuatro países de América Latina: Tipos de cambio efectivos reales (1992 = 100, basado en el IPC)
general se concentraban en una definición estrecha de las exigencias relativas al calce de activos y pasi-vos y a la suficiencia de capital, en contraposición a una sana gestión global del riesgo.
Los impedimentos estructurales para profundi-zar el sistema financiero nacional siguieron siendo considerables y comprendían los gravosos encajes no remunerados, los impuestos sobre las transaccio-nes financieras, la falta de mecanismos adecuados para hacer efectivos los derechos de los acreedores y una competencia insuficiente entre los interme-diarios financieros.
La tolerancia en la aplicación de las normas, los cuantiosos flujos de capital y los deficientes me-canismos de evaluación del riesgo contribuyeron a generar una serie de crisis bancarias desde 1994 en adelante. La resolución de estas crisis a menudo implicó una mayor concentración de los activos bancarios en títulos públicos. Posteriormente, se han adoptado reglamentaciones más rigurosas, mientras que el crédito al sector privado se ha man-tenido estancado.
Durante la década de 1990 creció la dolariza-ción informal de los sistemas bancarios en países cuyas políticas económicas carecían de credibilidad (cuadros RG.1 y RG.5). Los bancos compensaron el riesgo inmediato que ello representaba para sus balances otorgando préstamos en dólares, pero gene-ralmente los prestatarios no contaban con un flujo de ingresos en esa moneda. La posterior deprecia-ción del tipo de cambio provocó una situadeprecia-ción de
morosidad generalizada y dio lugar a una segunda serie de crisis bancarias. Al verse comprometida la solidez de las entidades, los retiros masivos de depó-sitos en dólares no pudieron ser frenados fácilmente por los bancos centrales que carecían de suficientes reservas de divisas.
La dolarización legal plena también entrañaba riesgos. En Ecuador, la adopción de esta estrategia ha significado una pesada carga para el país en sus esfuerzos por mantener la disciplina fiscal y tomar medidas orientadas a garantizar una estructura eco-nómica más flexible.
La experiencia registrada en América Latina des-de comienzos des-de los años noventa ha des-demostrado la importancia de contar con sistemas financieros adecuados y sólidos para reducir la vulnerabilidad y afianzar un crecimiento sostenido. La mayoría de los países latinoamericanos siguen esforzán-dose para resolver las deficiencias de su sistema financiero, reactivar y mantener el flujo de cré-dito y crear mayor capacidad de recuperación ante los shocks:
• La mayoría de los países de América Latina han seguido reforzando la regulación y supervisión del sector bancario. En particular, se han estable-cido normas más rigurosas sobre clasificación de préstamos y constitución de provisiones, se ha elevado el nivel de capital que se considera ade-cuado, se están estableciendo sistemas para la adopción de medidas correctivas a fin de garanti-zar una respuesta más rápida a los problemas que surjan, y se han reforzado las atribuciones y la independencia de los organismos de regula-ción financiera.
• Se reconoce asimismo que es preciso depen-der más de la disciplina de mercado para garantizar un comportamiento prudente del sis-tema, como por ejemplo a través de medidas que limiten la cobertura de los sistemas de garantía de los depósitos y mejoren la transpa-rencia fiscal.
• En los países que han sufrido crisis bancarias en los últimos años —por ejemplo, Argentina, Ecuador y Uruguay— deben continuarse las ini-ciativas encaminadas a la rehabilitación o reso-lución de los bancos en quiebra.
• Se requiere además una gama más amplia de ini-ciativas, que ya están en curso, para fomentar la expansión de una intermediación eficiente del crédito a largo plazo, así como también profun-dizar los mercados de capital.
• La dolarización ha sido un medio que ha permitido a los países —cuyas políticas macroeconómicas concitan poca credibilidad— resistir la fuga de
Cuadro RG5. Países seleccionados de América Latina: Depósitos en moneda extranjera (Porcentaje del total de depósitos)
1990 2001 Argentina 47 74 Chile 16 12 El Salvador 4 100 Guatemala 0 5 Honduras 2 33 México 10 8 Nicaragua 40 71 Paraguay1 34 64 Perú 63 74 Uruguay2 89 92
Fuentes: Publicaciones estadísticas de los bancos centrales y estimaciones del personal técnico del FMI.
1Para Paraguay, la columna de 1990 presenta datos de 1996. 2La relación de préstamos incluye solamente los préstamos
capitales y mantener los ahorros dentro del sis-tema financiero nacional. En los países muy dolarizados, sin embargo, se agudizan los riesgos de liquidez y de crédito.
• Las autoridades de los países de América Latina con un alto grado de dolarización han estado encarando estos riesgos mediante iniciativas tendientes a fortalecer sus políticas macroeco-nómicas a fin de generar el grado de confianza necesario para mantener saldos monetarios y realizar transacciones en la moneda nacional. A fin de hacer frente a los riesgos que plantea la dolarización a corto plazo, algunos países han acumulado reservas internacionales y dis-puesto líneas de crédito a las cuales recurrir en momentos de tensión. Asimismo, algunos países han modificado sus normas prudenciales para que estas reflejen los riesgos que trae consigo la dolarización.
Vulnerabilidad externa
Si bien la mayoría de las economías de América Latina liberalizaron el comercio a fines de los años ochenta y comienzos de los noventa, en la generali-dad de los casos el impacto en términos de mayor apertura fue limitado (gráfico RG.4):
• Las tasas arancelarias en la región disminuyeron de manera considerable, pero aún subsisten altas barreras arancelarias y no arancelarias y es preciso liberalizar los servicios de infraestruc-tura, lo que significa que el proceso de apertura comercial de la región ha avanzado más lenta-mente que en otras regiones.
• El aumento en el número de acuerdos regionales de comercio, incluido el Mercosur, con la pro-moción simultánea del comercio intrarregional, no logró vigorizar el crecimiento de las exporta-ciones fuera de América Latina.
• Los países de la región siguen enfrentando barre-ras a las exportaciones en los mercados de los países industriales, en particular para sus pro-ductos agropecuarios.
• Se ha avanzado poco en el fortalecimiento de las instituciones y la infraestructura del comercio, lo cual representa una limitación que suele entorpecer el comercio.
• El entorno macroeconómico endeble y volátil de la región desincentivó el comercio y la in-versión, y los tipos de cambio nominales infle-xibles, sumados a la apreciación del tipo de cambio real, limitaron la diversificación de las exportaciones.
Las principales excepciones a esta evolución des-lucida del comercio fueron Chile —donde ha habido un proceso enérgico de apertura económica y desde hace tiempo se aplican políticas macroeconómicas bien concebidas— y México, que se ha visto benefi-ciado con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y otros acuerdos bilaterales de libre comercio.
Aunque la proporción del comercio exterior en las economías de la región creció lentamente en los noventa, la afluencia de capital se incrementó. Como consecuencia, los coeficientes de endeudamiento externo y los coeficientes de servicio de la deuda, medidos como proporción de las exportaciones, se situaron entre los más altos del mundo. Los pagos de servicio de la deuda crecieron a medida que se deterioraba la confianza del mercado; sin embargo, dadas las bajas relaciones exportaciones/PIB, fueron necesarias fuertes depreciaciones del tipo de cambio real para lograr mejoras de contrapeso en la balanza comercial. No obstante, tales depreciaciones de por sí elevaron los pagos de intereses (en dólares) en relación con el ingreso nacional, creándose así un círculo vicioso.
Las directrices prudenciales aplicadas en los mercados desarrollados no promovieron una dife-renciación de los prestatarios de los diferentes mercados emergentes en función del riesgo. A eso se sumó la tendencia de los prestamistas a limi-tar los riesgos aparentes mediante la inversión en deuda de corto plazo y/o deuda en moneda extranjera. La transferencia de estos riesgos a los
10 15 20 25 30 35 40 45 África Europa oriental Asia América Latina 2001 99 97 95 93 1991
Fuente: FMI, base de datos de Perspectivas de la economía mundial.
Gráfico RG4. Comparación internacional: Exportaciones de bienes y servicios (Porcentaje del PIB)
gobiernos prestatarios no redujo el riesgo general, sino que lo transformó en un riesgo de incumpli-miento (menos evidente). Cuando los mercados reconocieron tardíamente las consecuencias de estas prácticas, el aumento de los diferenciales de rendi-miento avivó las crisis.
En los últimos años, muchos países de América Latina han hecho grandes avances en la reducción de la asimetría que existe entre la baja apertura comercial y el alto grado de apertura de la cuenta de capital. Han centrado sus esfuerzos en procurar la liberalización del comercio mediante múltiples canales y, al mismo tiempo, forjar una mayor capaci-dad de recuperación financiera.
• Los países latinoamericanos participan activa-mente en las negociaciones de la Organiza-ción Mundial del Comercio (OMC) para una nueva ronda en pro del desarrollo; forjan acuer-dos bilaterales y regionales con Estaacuer-dos Uniacuer-dos y la Unión Europea, y continúan las negocia-ciones para el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas.
• No obstante, los países de América Latina aún tienen un margen importante para promo-ver la apertura comercial —y beneficiarse con ella— mediante la disminución unilateral de sus propias restricciones, particularmente en materia de progresividad arancelaria, barreras no arancelarias y restricciones al comercio de servicios.
• En líneas más generales, el énfasis constante en la formación de instituciones de comercio reviste importancia crítica para fomentar el cre-cimiento económico y la apertura comercial. Un mayor desarrollo de la infraestructura de trans-porte —como carreteras y puertos— permitirá aliviar las carencias en varios países.
Si bien la volatilidad de la afluencia de capitales no ha dejado de ser un problema para la región, siguen fortaleciéndose los sistemas financieros y los regímenes macroeconómicos a fin de desarrollar la capacidad de resistencia a los shocks.
• Muchos países han adoptado medidas para me-jorar las prácticas de gestión del riesgo de las instituciones financieras, adoptando normas prudenciales y mejorando la supervisión para adaptarla a las mejores prácticas internacio-nales; y han fortalecido el marco institucional general del sector financiero, para lo cual mejo-raron las normas contables y los procedimientos de auditoría.
• La adopción de regímenes de cambio más fle-xibles en muchos países de América Latina
ha reforzado la capacidad de resistencia a los shocks externos.
Prioridades y función del FMI en el futuro
Al definir las prioridades para los futuros progra-mas, un aspecto esencial para apuntalar las políticas en el tiempo es el cambio institucional. Es preciso fortalecer las instituciones para implementar políti-cas macroeconómipolíti-cas y estructurales con éxito. Así lo corroboran los estudios recientes que señalan que los factores institucionales tienen más peso que la acumulación de factores de producción a la hora de explicar las diferencias en el ingreso per cápita de los distintos países.En el área macroeconómica, hay dos prioridades fundamentales:
• Recientemente, muchos países han adoptado un régimen basado en metas explícitas de inflación, que promete ser un medio eficiente para con-ducir la política monetaria en la región. Sin em-bargo, será importante que los responsables de la política económica afiancen el marco institu-cional subyacente para las metas de inflación, promoviendo la independencia del banco cen-tral y estableciendo objetivos claros de evalua-ción de resultados. En otros países que optan por mantener sistemas de tipo de cambio rígido, debido a circunstancias propias, las políticas fis-cales y estructurales deben ser suficientemente fuertes para absorber los shocks y dar sustento a esos sistemas.
• La deuda de muchos países latinoamericanos sigue siendo elevada; es preciso reducirla y su es-tructura debe abandonar el perfil de deuda a corto plazo, con tasa variable, denominada en moneda extranjera. Para dar mayor credibilidad en el tiempo a la política fiscal, resulta esencial forta-lecer las instituciones fiscales y la transparen-cia fiscal, así como mejorar la gestión del gasto gubernamental y la administración tributaria. La experiencia nos enseña que, sin un cambio insti-tucional integral, los esfuerzos por reducir los niveles de deuda de manera perdurable serán infructuosos. Para lograr ese objetivo se requiere, en cambio, un fuerte consenso político, especial-mente porque puede precisarse un cambio consti-tucional para llevar a la práctica muchas de las reformas necesarias.
Se requiere un programa de reforma estructural general —y, en particular, de reforma institucional— que respalde las políticas macroeconómicas. Entre las prioridades del programa de reforma estructural se incluyen las siguientes:
• Un elemento fundamental es lograr en América Latina sistemas financieros sólidos y con capaci-dad de resistencia para reducir la vulnerabilicapaci-dad de la región a la crisis, reactivar el crédito y sostener el crecimiento económico. Es preciso mejorar la regulación y la supervisión del sector financiero y adoptar medidas que permitan con-fiar más en los mecanismos de mercado.
• La apertura comercial de América Latina avanzó a un ritmo relativamente lento, pese a las impor-tantes iniciativas emprendidas en los años no-venta para liberalizar el comercio. Queda mucho por hacer en materia de apertura comercial en América Latina mediante iniciativas tanto na-cionales como internana-cionales. En el ámbito in-ternacional, no corresponde sobredimensionar los beneficios de la liberalización multilateral mediante el éxito de la Ronda de Doha. Entre tanto, muchos países en América Latina mejo-ran su acceso al mercado mediante acuerdos comerciales bilaterales. Al mismo tiempo, no cabe duda de que los países de la región tienen margen —en el mercado interno— para frenar las prácticas proteccionistas aún vigentes y me-jorar la competitividad de los acuerdos comer-ciales regionales. Sin embargo, para que todas estas iniciativas rindan su fruto, los países de América Latina deben resolver los problemas que aún subsisten en las instituciones e infra-estructura relacionadas con el comercio, en particular la administración de aduanas y la inseguridad jurídica.
• Las reformas del mercado de trabajo estuvie-ron notablemente ausentes de los programas de reforma estructural de los años noventa. Se re-quieren reformas para modificar los mecanismos institucionales; los altos costos de despido y las restricciones a la contratación de empleados temporarios son grandes impedimentos para la entrada y salida de trabajadores y no permiten asegurar el acceso a redes eficientes de protección social y programas de formación para reinsertar a los trabajadores en el mercado de trabajo. La flexibilidad de este mercado es especialmente necesaria para facilitar el tipo de movilidad inter-sectorial que permite que los países se beneficien con la globalización.
• Es esencial mejorar la función del Estado y darle una orientación más estratégica. La corrupción y la débil función de gobierno en América Latina han tendido a socavar la actividad de mercado, siendo los pobres el sector más afectado por estas ineficiencias. La realización de mayo-res esfuerzos para corregir estas deficiencias y la eliminación de las distorsiones onerosas en la
estructura regulatoria y de incentivos contri-buirían a mejorar el clima de inversión, atraer nuevas inversiones privadas y sentar bases más firmes para la actividad económica.
Para avanzar en las dos áreas —macroeconómica y estructural— es preciso contar con apoyo popular, el cual se fomentará estableciendo redes de protec-ción social y reduciendo la corrupprotec-ción. Para ello, es condición sine qua non lograr un mayor consenso político. El FMI y otras instituciones financieras in-ternacionales, junto con la comunidad internacional en su conjunto, pueden contribuir de manera funda-mental a forjar ese consenso.
Tras las crisis financieras recientes, el FMI for-taleció su función en la resolución y prevención de crisis. Se han logrado grandes avances, en espe-cial al poner en práctica las lecciones que han de-jado las crisis de estos mercados emergentes; se ha ampliado la gama de herramientas para prevenir crisis, en particular se ha mejorado la transparencia; se ha creado un nuevo marco de normas y códigos de aceptación internacional en materia de política monetaria, fiscal y financiera, y se ha reforzado la tarea de supervisión de riesgos y factores funda-mentales de vulnerabilidad que realiza el FMI. La solución de las crisis se ha visto propiciada por la aceptación cada vez mayor de cláusulas de acción colectiva. Estas iniciativas han permitido lograr una mayor transparencia en toda la región y reducir los riesgos de contagio.
Quedan desafíos por delante. Un mayor énfasis en la función de supervisión que ejerce el FMI ayudará a afianzar estas iniciativas. Una función de supervisión más sólida debería incluir una “nueva mirada” a la esencia del diálogo con las autoridades nacionales y asegurar que el calendario de ejecución de los pro-gramas se cumpla minuciosamente, especialmente en el caso de los programas de largo plazo.
Reducir los riesgos y la incidencia de crisis es solo una parte de la tarea esencial por delante. Del mismo modo, el FMI, en estrecha colaboración con otras instituciones financieras internacionales, puede agudizar su enfoque en las políticas tendientes a ace-lerar el crecimiento, elevar el nivel de vida y reducir la pobreza. Como se indicó anteriormente, ese pro-grama de políticas debe hacer hincapié en el cambio y la reforma institucional; al respecto, la identifi-cación general de los países con los programas adquirirá creciente importancia.
El FMI y las instituciones financieras interna-cionales deberán seguir trabajando en pos de la adopción de este programa de tareas, adaptando la condicionalidad y desarrollando una estrategia de amplio alcance. El FMI, en estrecha colabo-ración con el Banco Mundial y el Banco Interame-ricano de Desarrollo (BID), puede tener un papel
fundamental en el desarrollo del consenso general que es necesario. Existen oportunidades para traba-jar de manera más proactiva con el gobierno, en todos sus niveles, con el poder legislativo y con el sector privado para difundir las enseñanzas recogi-das por el FMI en su experiencia, y así fortalecer la identificación nacional con las políticas. Al mismo tiempo, el FMI debe insistir en fortalecer su tarea de supervisión de los factores de vulnerabilidad que tie-nen origen en la deuda pública, los riesgos que muestran los balances, la fragilidad del sector finan-ciero y los regímenes de tipo de cambio. Otra
priori-dad es ayudar a la región a aumentar las inversiones en infraestructura en el sector público y privado en un marco sólido de sostenibilidad de la deuda.
Asimismo, la comunidad internacional debe refle-xionar sobre la necesidad de establecer suficien-tes incentivos y anclas externos capaces de catalizar el proceso de fortalecimiento institucional interno. Una mayor apertura comercial y el desarrollo de convenios internacionales (como el TLCAN) pueden contribuir directamente a eliminar los obstáculos internos que traban las reformas y a impulsar el desarrollo institucional.
A
principios de los años noventa se perfiló una nueva promesa para las perspectivas econó-micas de América Latina gracias a ambiciosos pro-gramas encaminados a promover la estabilidad macroeconómica y las reformas de mercado. En el contexto de una creciente democratización de los sistemas políticos, la adopción de políticas que re-flejaban en términos generales el llamado Consenso de Washington representó un considerable aleja-miento de las políticas intervencionistas y aislacio-nistas del pasado1. Simultáneamente, la reducción de la deuda a través del Plan Brady ofrecía la opor-tunidad de hacer “borrón y cuenta nueva”. Gracias a esta conjunción de nuevas iniciativas, se esperaba que América Latina pudiera dejar atrás una historia de incumplimiento con los pagos y emprender una senda de fuerte crecimiento, como había sucedido en Asia oriental.A pesar de las marcadas diferencias entre los pro-gramas de estabilización y reforma de cada país, los elementos en común fueron importantes y nu-merosos. En general, los programas tenían como propósito establecer disciplina macroeconómica y, como elemento central, poner fin al financiamiento inflacionario del déficit público. Para promover la transparencia y la credibilidad, en la mayoría de los casos se sustituyó un tipo de cambio fijo que restrin-gía la política monetaria. Como complemento de las políticas de estabilización, se pusieron en marcha reformas estructurales que por lo general buscaban intensificar la actuación de las fuerzas de mercado a través de la privatización y la desregulación. A la vez, se promovió la apertura económica eliminando las restricciones cambiarias y liberalizando los flu-jos internacionales de capital y comercio, incluida la inversión extranjera directa. Se suavizaron las
fuertes restricciones que pesaban sobre los sistemas financieros internos y se amplió el acceso de las ins-tituciones extranjeras a los mercados.
El desempeño económico de la región durante la primera mitad de la década de 1990 pareció confir-mar muchas de las grandes expectativas iniciales. La inflación se redujo drásticamente. Una vez que desapareció el problema del sobreendeudamiento y que se pusieron en marcha las reformas, se reanuda-ron los flujos de capital privado. En conjunción con mercados financieros nacionales más liberalizados, el gasto interno aumentó y el crecimiento del pro-ducto per cápita se aceleró hasta llegar casi a un promedio anual del 2!/2% en 1990–95, tras la con-tracción que había sufrido a lo largo de la década de 1980. Los indicadores sociales, como la esperanza de vida, la mortalidad infantil y la pobreza, registra-ron mejoras visibles.
Pero el llamado efecto “tequila” provocado por la crisis que atravesó México en 1994–95 y el conta-gio a las otras grandes economías de la región pusieron de manifiesto la fragilidad de la situación. Hacia fines de la década, como consecuencia de las crisis en Asia y Rusia, los inversionistas que se ha-bían inclinado por el riesgo a escala mundial dieron bruscamente marcha atrás a los flujos de capital, lo cual acentuó las vulnerabilidades inherentes de muchas economías latinoamericanas. Las crisis económicas y financieras golpearon nuevamente a Brasil y Ecuador (1999), Argentina (2001) y Brasil y Uruguay (2002); y otros países de la región tam-bién se vieron sometidos a presión. El PIB real per cápita se contrajo más de un 1% en promedio en 1997–2002, y la mejora de los indicadores sociales se frenó en muchos países. Afortunadamente, Chile y México lograron resistir en gran medida estas pre-siones y mantener un crecimiento positivo.
En vista de estos reveses, se han planteado impor-tantes interrogantes sobre las razones por las cuales los programas de reforma de América Latina no die-ron resultados más fructíferos y duraderos. Este estudio evalúa la experiencia de los programas de reforma económica en la región desde principios de la década de 1990 y extrae lecciones para las futuras prioridades en materia de políticas. En particular,
1Las políticas de reforma abarcaron la disciplina fiscal, el
reordenamiento del gasto público para orientarlo hacia los ser-vicios básicos de educación y atención de la salud, la reforma tributaria, la fijación de tasas de interés a través de mecanismos de mercado, un tipo de cambio competitivo, la liberalización del comercio, la apertura a la inversión extranjera directa, la pri-vatización, la desregulación, y el afianzamiento de los derechos de propiedad. Véase Williamson (1990).
señala cuáles fueron los logros y las frustraciones del período; busca comprender mejor la función explicativa de los factores externos y de las políticas internas (sobre todo en la esfera macroeconómica); reseña las respuestas de la región a los aconteci-mientos de los años noventa; y evalúa los retos más importantes del futuro, incluso los que enfrentarán el FMI y la comunidad internacional. Las experien-cias de las economías de mercados emergentes más grandes, como Argentina, Brasil, Chile y México, ocupan un lugar destacado en este estudio dada su importancia económica dentro y fuera de la región, pero también se ha analizado la situación de una va-riedad más amplia de países. El estudio pasa revista a la investigación ya realizada, analiza los datos empíricos de que se dispone y pretende aunar los resultados de otros estudios llevados a cabo dentro del FMI.
Durante este período, el FMI y otras instituciones financieras internacionales tuvieron una participa-ción sustancial y prolongada en la región, entre otras formas a través de actividades de supervisión y acuerdos financieros. Pero esa relación no es uno de los objetivos principales de este estudio, el cual se centra en los resultados de las políticas, los facto-res explicativos y las lecciones que puedan aprove-charse para fijar las prioridades futuras. La Oficina de Evaluación Independiente (OEI) del FMI y otros investigadores ajenos a la institución están realizan-do sus propios análisis de la relación entre el FMI y los países2. Esos análisis requieren una metodolo-gía diferente de la utilizada en el presente estudio, ya que, por ejemplo, evalúan en qué medida las políticas se vieron influenciadas por la participación del FMI y comparan lo efectivamente sucedido con lo que podría haber ocurrido si no hubiera existido una relación con el FMI.
Según las conclusiones de este estudio, las medi-das de estabilización y las reformas estructurales de hecho impulsaron el crecimiento, pero los efectos fueron más leves y menos duraderos de lo que se esperaba originalmente. Una deficiencia frecuente de los planes de reforma fue la falta de coordinación de las iniciativas de modo tal que se respaldaran mutuamente, como habría sucedido por ejemplo si se hubiera afianzado la supervisión financiera al tiempo que se liberalizaba la regulación en ese cam-po, o si se hubiera mejorado el control regulatorio mientras se privatizaban las empresas públicas. Otra
deficiencia fue que las reformas en ciertos casos estuvieron desequilibradas, en el sentido de que en algunas áreas críticas —como la flexibilización de los mercados laborales— las iniciativas fue-ron limitadas en comparación con otras de más fácil implementación, como la privatización y la desregulación. En el campo macroeconómico, las anclas basadas en el tipo de cambio no estuvieron apoyadas por la prudencia fiscal. Como consecuen-cia, a lo largo de la década la inestabilidad finan-ciera fue erosionando los beneficios iniciales de las políticas de estabilización y reforma estructural. En retrospectiva, está claro que las políticas macroeco-nómicas no lograron dar a estas economías suficiente resistencia a las crisis frente a condiciones internas y externas desfavorables.
El estudio comienza con un balance de los princi-pales resultados de los programas de estabilización y reforma, y pasa revista a los factores explicativos. Los capítulos siguientes intentan comprender estos resultados dispares desde una perspectiva macro-económica, extraer lecciones de esa experiencia y evaluar las respuestas de la región a esas lecciones y a los retos futuros. Aunque las influencias econó-micas, políticas, sociales e institucionales son muy variadas, el estudio se ha centrado en las áreas críti-cas que formaron el núcleo de los programas de estabilización y reforma: las políticas fiscales, mo-netarias, financieras y de comercio exterior. La últi-ma sección esboza lecciones generales y señala los retos futuros, incluidos los que enfrentarán el FMI y otras instituciones financieras internacionales.
Referencias
Fondo Monetario Internacional, Oficina de Evaluación Independiente, 2002, Evaluation of Prolonged Use of
IMF Resources (Washington: Fondo Monetario
Inter-nacional). Disponible en Internet: http://www.imf.org/
external/np/ieo/2002/pu/#intro.
———, 2003, The IMF and Recent Capital Account
Crises: Indonesia, Korea, and Brazil (Washington:
Fondo Monetario Internacional).
———, 2004, Informe sobre la evaluación del papel del
FMI en Argentina, 1991–2001 (Washington: Fondo
Monetario Internacional).
Hutchison, M., e I. Noy, 2004, “Macroeconomic Effects of IMF-Sponsored Programs in Latin America: Output Costs, Program Recidivism and the Vicious Cycle of Failed Stabilizations”, de próxima publicación en
Journal of International Money and Finance.
Mussa, Michael, 2002, Argentina and the Fund: From
Triumph to Tragedy (Washington: Instituto de
Eco-nomía Internacional).
Williamson, John, 1990, “What Does Washington Mean by Policy Reform?”, en Latin American Adjustment: How
Much Has Happened?, John Williamson, compilador
(Washington: Instituto de Economía Internacional). 2Cada vez hay más análisis publicados, dentro y fuera del
FMI, sobre el impacto económico de los programas de la institu-ción. Como ejemplos destacados, de especial importancia para América Latina, cabe mencionar: Hutchison y Noy (2004); FMI, Oficina de Evaluación Independiente (2002, 2003, 2004); FMI (2003), y Mussa (2002).
A
fines de los años ochenta, la mayoría de los paí-ses latinoamericanos comenzó a poner en mar-cha reformas estructurales de mercado en distintos campos, en particular el comercio internacional, el sector financiero, el sistema tributario y las empresas públicas. El objetivo de estas políticas era intensificar la función de las fuerzas del mercado tras años de intervención estatal, y promover una integración más estrecha con la economía mundial. Las reformas estructurales se complementaron con medidas para crear estabilidad financiera y macroeconómica, sobre todo disciplinando la política monetaria y haciendo hincapié en la sostenibilidad de las finanzas públicas.En esta sección se hace un balance de los principa-les resultados de los programas de estabilización y reforma estructural, y se evalúan los factores externos e internos que contribuyeron a ese desenlace. Básica-mente, aunque los programas de reforma fueron deci-sivos para frenar la elevada inflación y mantenerla a un nivel bajo, y también para dar un primer impulso al crecimiento, los años noventa fueron otro período de considerable frustración para la región. Los princi-pales resultados económicos y sociales terminaron quedando muy lejos de las expectativas de estimu-lar permanentemente el crecimiento y de reducir la pobreza y la desigualdad del ingreso. Esta situación puede atribuirse en parte a factores externos, sobre todo los que incidieron a fines de la década. Pero el impacto de esos shocks externos se agravó cuando entraron en juego las rigideces internas y las vulnera-bilidades macroeconómicas, produciendo nuevas olas de inestabilidad financiera. Los aspectos estruc-turales de los programas de reforma dieron fruto al principio, pero no resultaron suficientemente amplios ni duraderos como para estimular un crecimiento sostenido. Lo que quedó especialmente descuidado, en términos generales, fue el marco institucional necesario para desarrollar actividades de mercado.
Principales resultados económicos
y sociales
Inflación
El control de la inflación fue uno de los triunfos más destacados de los programas de
estabiliza-ción y reforma de la década de 1990 y marcó una profunda diferencia con la larga historia latinoameri-cana de inflación elevada e hiperinflación esporá-dica. A fines de los años ochenta, la inflación casi rozó el 500% a nivel regional, con picos aún más altos en Brasil y Argentina (gráfico 2.1). Los costos económicos, sociales y políticos que implicaba una inflación desbocada quedaron claramente a la vista. La intensidad y la volatilidad de la inflación obs-taculizaron el crecimiento y la estabilidad macroeco-nómica y exacerbaron la desigualdad del ingreso y la pobreza. La intermediación financiera se quebró; cada vez se canalizaron más recursos hacia activida-des improductivas; los precios relativos se distor-sionaron; y se fue desvaneciendo la confianza en las perspectivas económicas de largo plazo y en el rumbo de las políticas.
Surgió entonces un consenso público decisivo sobre la necesidad de reducir la inflación a niveles bajos. La mayoría de los países latinoamericanos, sobre todo aquellos con antecedentes de hiperinfla-ción, optaron inicialmente por planes de estabiliza-ción basados en el tipo de cambio3. A pesar de que la firmeza del régimen cambiario fue distinta según el país —desde la caja de conversión que adoptó Argentina como parte de su plan de convertibili-dad hasta la pariconvertibili-dad móvil que aplicaron Brasil y México—, la estrategia general dio resultados im-presionantes en la lucha contra la inflación. En paí-ses como Chile, que recurrieron a estrategias más flexibles con múltiples objetivos intermedios, la reducción de la inflación fue más paulatina; por lo general, estos países comenzaron con una tasa de inflación más baja y se beneficiaron al poder mante-ner más flexibilidad en sus políticas.
Para fines de la década de 1990, solo dos paí-ses latinoamericanos tenían tasas de inflación por encima del 10%, y el promedio regional se ubicaba muy por debajo de esa marca. No se debe subestimar la importancia de este logro. Aunque los planes de
3Como las anclas monetarias no habían servido para controlar
la inflación, se pensó que el tipo de cambio sería un ancla más eficaz, ya que daría a la política económica una credibilidad de la cual carecía el banco central bajo un régimen discrecional. Estos aspectos se analizan con más detalle en la sección IV.
0 100 200 300 400 500 600 2002 99 96 93 90 87 84 1981
América Latina Argentina
Bolivia Brasil Chile Colombia México Perú 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 2002 99 96 93 90 87 84 1981 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 2002 99 96 93 90 87 84 1981 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 2002 99 96 93 90 87 84 1981 0 10 20 30 40 50 2002 99 96 93 90 87 84 1981 0 10 20 30 40 50 2002 99 96 93 90 87 84 1981 0 20 40 60 80 100 120 140 2002 99 96 93 90 87 84 1981 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 2002 99 96 93 90 87 84 1981 485% 3080% 11750% 2948% 31% 132% 7486% 32%
Fuente: FMI, base de datos de Perspectivas de la economía mundial.
Gráfico 2.1. Países seleccionados de América Latina:Trayectoria de la inflación (Variación porcentual anual del índice de precios al consumidor)
