141 DFL 2/59, de 2 de julio.
Figura 31 Plano de la población San Gregorio y vivienda experimental
Fuente: HARAMOTO et al., 1985
Desde 1959, el Estado interviene en la construcción de las poblaciones más grandes de Santiago, como la población José María Caro. Con una superficie de 229 ha, esta población está dividida en siete sectores (del A al G), y tiene más de 9.000 lotes de 136 m2 de superficie promedio, que miden en su mayoría 7 m de frente por 16 m a 21 m de fondo. Según un estudio del CIDU en 1966 «la Caro», como es conocida en el mundo popular, ya cuenta con 63.810 habitantes, más que la recién creada comuna de La Reina, cuya población se calcula en 42.000 habitantes en 1964 (SAN MARTÍN, 1988), y su densidad, en algunos sectores, sobrepasa los 300 hab/ha (CIDU, 1967; GARCÉS, 2002)143.
En estas poblaciones el programa estatal considera la participación de los vecinos tanto en la autoconstrucción de la vivienda como en la consolidación del entorno. Además, las primeras edificaciones con tecnologías experimentales, impulsadas por la Corvi alrededor de 1959, se realizan justamente en las poblaciones San Gregorio y José María Caro.
142 Las dimensiones de los sitios de la población San Gregorio, Lo Valledor y José María Caro se obtienen del análisis de la planimetría de cada loteo.
143 El estudio señala que en 1959 se entregaron 5.834 lotes con viviendas y 3.180 lotes urbanizados en los seis primeros sectores (del A al F), es decir, un total de 9.014 sitios para igual número de familias. Los distintos comités que se establecen en la población José María Caro provienen de diversos lugares y se distribuyen según sus condiciones socioeconómicas, en distintos sectores definidos según el grado de avance de sus construcciones, desde casas terminadas en el sector A a sitios urbanizados en el F. En 1962 se entregan 248 viviendas más en un sector nuevo, el G.
Figura 32. Pasaje con construcción original y pasaje intervenido en Población José María Caro, Sector E, 2005.
Fuente: Fotografías María José Castillo
Esta política de soluciones habitacionales tiene varios detractores entre el Colegio de Arquitectos, los arquitectos jóvenes y los analistas. Las críticas apuntan a la localización de las poblaciones en los márgenes de la ciudad y su consecuente segregación socioespacial; la conformación de guetos de población pobre que resultan del sistema de asignación de sitios; y la fisonomía que adquieren las ciudades tras la formación de nuevos barrios, mal urbanizados, y la pérdida de población de los sectores centrales (GARCÉS, 2002; HIDALGO, 2005).
Según los cálculos de la época, entre 1952 y 1959 el número de familias que viven en callampas en el Gran Santiago aumenta de 16.502 a 32.307144, producto de las ocupaciones organizadas (VALDÉS, 1987:268). Por otro lado, con las políticas habitacionales, entre 1959 y 1961 fueron erradicadas 15.905 familias (ROSENBLUTH, 1968:36: citado en VALDÉS, 1987:268).
La incorporación del sector privado: DFL 2 de 1959
En vista del fracaso de los planes de vivienda previos, y con la firme la voluntad de integrar al sector privado en la construcción de viviendas, el gobierno de Alessandri promulga DFL 2 o Ley del Plan Habitacional mencionada anteriormente (DFL 2/59, MINISTERIO DE HACIENDA). Cabe hacer notar que en 1951 se crea la Cámara Chilena de la Construcción, con el objetivo de «construir más y mejor» (SOMMERHOFF RUER, 1995:17), ya que el sector privado, que ve limitadas sus acciones, busca alternativas para integrarse al mercado de la vivienda social. Como los empresarios de la industria de la construcción son además propietarios de tierras urbanas, tienen un gran interés en producir vivienda dentro de una estructura de mercado.
En 1957, a raíz de la crisis que afecta al sector de la construcción desde el año anterior, la Cámara Chilena de la Construcción realiza la primera Convención Nacional de la Construcción. El evento concluye con recomendaciones para el gobierno que más adelante se incorporan a la legislación y entre las cuales se encuentran la solución de vivienda de tipo mínimo, para la erradicación de las callampas, y la necesidad de fortalecer el movimiento cooperativo, tema que revisaremos en el apartado siguiente. Con la materialización de estas dos propuestas los empresarios del sector podrían intervenir con la construcción masiva de vivienda social.
«Hemos querido dar un especial relieve al fomento de la edificación de viviendas de interés social145,
por cuanto el déficit de habitaciones constituye uno de los más serios problemas de este país, casi
144 Número que equivaldría a casi 180.000 personas, tomando la media nacional de 5,5 personas por familia. Sin embargo, en 1958 otras fuentes calculan que en Santiago, 400.000 personas, equivalentes a 1/3 de los habitantes de la capital, viven en callampas (FILMUC, 1958).
145 Bravo (1996) sugiere que la expresión «vivienda social» es una abreviación de «vivienda de interés social», término acuñado por la Unión Panamericana, Washington DC, en 1954, para referirse a una vivienda planificada, no suntuaria e
diría un baldón, y es preciso encarar, de una vez por todas, lo que constituye una obligación ineludible de la colectividad entera: dar vivienda salubre a todas las familias de nuestra patria, cualquiera que sea su potencialidad económica» (Cámara Chilena de la Construcción; en HIDALGO, 2005:236).
También con la urgencia de activar el sector de la construcción, en 1958 la Cámara invita a una delegación de expertos norteamericanos a estudiar las posibilidades de un sistema económico que financie planes de vivienda (BRAVO, 1959; HIDALGO, 2005). Algunas recomendaciones, como el perfeccionamiento del sistema de ahorro, al que postulan los adquirentes de viviendas sociales y que gestiona la Corvi, se incorporan a la Ley de 1959, en cuya elaboración la Cámara Chilena de la Construcción tiene una participación fundamental. Según Hidalgo, las autoridades de la Cámara están decididas a «centrar parte de sus esfuerzos en la edificación de las viviendas de interés social», tarea que era concebida como negocio inmobiliario para los empresarios afiliados. La construcción masiva de soluciones habitacionales también podía asegurar la paz social (HIDALGO, 2005:237). Además, en el contexto de la crisis económica, activar el sector de la construcción representa una solución «tanto para dinamizar la economía como para absorber cesantía» (ALVARADO et al., 1973:48). De este modo, el gremio de los empresarios de la construcción se convierte en uno de los actores que más peso tiene en la definición de las políticas de vivienda, situación que se ha mantenido hasta nuestros días146.
Entonces, el decreto que fija el texto definitivo del DFL 2147 establece incentivos que intentan promover la intervención del sector privado y motivar la edificación de vivienda, tanto para los estratos más pobres de la población como para los más solventes. El DFL 2 introduce y define el concepto de vivienda económica como aquella que tiene una superficie menor a 140 m2, que puede acogerse a todos los beneficios, franquicias y exenciones que establece la ley (franquicias en la construcción, en la escrituración, en los impuestos territoriales; exención de los impuestos a la renta, a la propiedad raíz, a la herencia, etc.), que favorecen tanto a las empresas constructoras como a los propietarios de viviendas acogidas a la Ley, particularmente a los sectores medios y altos. El DFL 2, vigente en lo esencial hasta nuestros días, permite que las empresas constructoras amplíen sus ganancias, con lo cual se favorece la inversión en materia de edificación y, en consecuencia, el empleo. El mecanismo de incentivos a la construcción de vivienda social se utilizará en adelante para mejorar la economía general en momentos de crisis.
Regulación del estándar de la urbanización: 1959
En cuanto a los pobres, el DFL 2 contempla medidas de emergencia como la radicación de los pobladores de callampas. En este caso, la legislación permite que la Corvi radique a pobladores de viviendas insalubres en terrenos propios o ajenos, recurriendo, en este último caso, a la compra o la expropiación. Las urbanizaciones solo deben cumplir exigencias mínimas y se facilita el traspaso o goce de los predios a los radicados, pudiendo incluso otorgárseles crédito a un plazo máximo de 30 años y sin intereses (BRAVO, 1960).
El Reglamento Especial de Viviendas Económicas, que fija las condiciones de vivienda y urbanización del DFL 2148, establece la superficie mínima de la vivienda en 35 m2 —aunque puede construirse una primera etapa de 25 m2— y un máximo de superficie de 17,5 m2/hab, con un
higiénica.
146 Cheetham (1971) analiza el papel del sector de la construcción en la toma de decisiones, a favor de sus intereses, en materia habitacional y urbana durante el período entre 1951 y 1970. Sugranyes (2005) analiza la participación de la Cámara Chilena de la Construcción en la producción de vivienda social entre 1980 y 2000.
147 DS 1.101/60, de 18 de julio. 148 DS 1.608/59, de 1 de agosto.
límite superior de 140 m2. Respecto de la urbanización, se acepta que la Corvi ejecute solo la primera etapa de la red vial, esto es, que coloque soleras y aceras y deje las calzadas sin pavimentar. Con esta disposición se dará origen a barrios precarios para los pobres y se establecerá una temprana diferenciación con las urbanizaciones para otros sectores socioeconómicos.
En relación con el tamaño de los sitios para las urbanizaciones de vivienda económica, el reglamento no establece una superficie predial mínima y el loteo queda sujeto a las condiciones de los planes reguladores y a los arquitectos proyectistas. Precisamente, el artículo 20 establece que los loteos deben respetar los trazados viales y las densidades propuestas en los planos reguladores; y el artículo 24, que las condiciones del loteo son de iniciativa del arquitecto autor del proyecto. Por último, en el artículo 25, se establece que se acepta «cualquier frente de lotes que sea compatible con una correcta planificación y siempre que garantice la enajenación total y simultánea del conjunto. Esta última garantía no se exigirá para frentes mayores de 8 metros» (DS 1.608/59, MOP).
El «lote 9x18», prototipo de la periferia santiaguina de los años 60 y 70
En general, siguiendo criterios de diseño, los arquitectos proyectistas proponen un sitio de aproximadamente 160 m2 que comienzan a repetir en las urbanizaciones de la periferia pobre. En efecto, a partir de la dictación de este decreto, en la periferia de Santiago se construyen poblaciones con manzanas de 36 m de ancho, ya que el lote preferido de los urbanizadores tiene 9 m de frente y 18 m de fondo149. En Santiago se contabilizan aproximadamente 220.000 lotes 9x18, como los llamaremos, urbanizados entre los años 1959 y 1988 (VERGARA y PALMER, 1990).
Esta decisión sobre las dimensiones de los sitios es anterior a la primera regulación sobre el tamaño predial mínimo, que se fijará recién en 1977150, justamente en 160 m2. El Reglamento tiene catorce modificaciones a lo largo de los años, y con posterioridad se incorpora a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. En lo sustancial, sin embargo, las normas establecidas en 1959 sobre vivienda para pobres —superficie mínima construida y normas de excepción para la urbanización— mantendrán el horizonte de bajas exigencias y consolidarán un modelo de vivienda de muy malos estándares de calidad, en poblaciones de muy mala calidad urbana.
En cuanto a la localización, el artículo 3 del reglamento establece que las viviendas económicas «podrán emplazarse en cualquiera zona de habitación consultada en las áreas urbanas existentes o en las futuras extensiones que establezcan los planos reguladores y solo se aceptarán fuera de dichos limites cuando ellas sirvan de complemento a una actividad agrícola, extractiva o manufacturera» (DS 1.608/59, MOP). Esta restricción se mantendrá por casi cincuenta años, hasta que en 2003 se faculte al ministerio para construir fuera del límite urbano cuando se trate de proyectos de vivienda social, como revisamos en el Capítulo 2.
La entrada en vigencia del DFL 2 marca un antes y un después en la construcción de vivienda y en la urbanización de la periferia de Santiago. Para los sectores medios y medios altos se construyen casas de 140 m2 máximo y para los sectores pobres se construyen casas mínimas de 25 m2 a 35 m2 en loteos 9x18.
Respecto del Plan Habitacional, por una parte, el DFL 2 se propone construir menos viviendas de
149 De un universo de 164.958 lotes de poblaciones construidas entre 1959 y 1988, con lotes entre 160 m2 y 250 m2 de superficie, el estudio de Vergara y Palmer (1990) indica que el 95% de los lotes tiene entre 8 m y 10 m de frente, el 94% tiene entre 18 m y 25 m de fondo y el 55% mide exactamente 9 m de frente por 18 m de fondo. Este último es el lote más común en estas poblaciones.
150 En la siguiente sección revisaremos la regulación del tamaño predial mínimo de 160 m2, en 1977, y luego su disminución a 120 m2, a 100 m2 y a 60 m2, a mediados de los 80.
las necesarias, esto es, 240.000 unidades en 6 años —el propio presidente Alessandri reconoce, en su mensaje al congreso el 21 de mayo de 1959, que el déficit alcanza 400.000 viviendas—. Por otra parte, no se cumplen las metas ya que de las 240.000 viviendas se construyen solo 183.372. De estas, 57% las construye el Estado directamente y 43% el sector privado (GARCÉS et al., 2004; HIDALGO, 2005). El incumplimiento de las metas se debe también al desvío de recursos para la reconstrucción posterior al terremoto de 1960, que afectó gran parte del sur de Chile.
En suma, con esta ley se inicia la injerencia de los empresarios de la construcción en los programas de construcción de viviendas, y junto con ello, la influencia de estos en la elaboración de las políticas públicas.
3.1.2.2. El auge de las cooperativas de vivienda
La experiencia de las ONG en vivienda tiene su origen en la década de los 50. Como indica Basauri (1993), la experiencia del Hogar de Cristo en las callampas, y luego la del Instituto de Viviendas Caritas Chile151 (Invica) con las cooperativas, señalan la presencia de organizaciones no gubernamentales en estos años.
«En las tomas de la José María Caro, la Victoria y San Gregorio152 los programas del Estado se
entrecruzan con las mediaguas del Hogar de Cristo, los planos urbanísticos de los estudiantes universitarios, los paquetes Cáritas y los Programas de la Alianza para el Progreso» (BASAURI, 1993:326).
Pero la labor más destacada de la Iglesia, de instituciones no gubernamentales e incluso de la empresa privada se centra en las cooperativas de vivienda, que reviven en la década de los 50 y tienen un gran auge a partir de 1960.
A comienzos de la década del 50 las cooperativas de vivienda se encuentran disminuidas; los bancos no les otorgan crédito a largo plazo debido a la mala experiencia anterior y a la inflación. En Chile, hasta 1950, funcionan catorce cooperativas de vivienda. En estos años, se reactivan las cooperativas de ahorro y préstamo, que, para hacer frente a la inflación, compran terrenos para sus socios cuyo número comienza a aumentar.
La Cámara Chilena de la Construcción, fundada, como vimos, en 1952, busca participar en la construcción de vivienda social, para lo cual promueve la formación de cooperativas, que incentivan el ahorro para la adquisición de vivienda. Dada la gran demanda por vivienda, y pese a que las cooperativas de vivienda no cuentan con un verdadero apoyo financiero para concretar sus iniciativas, la Cámara crea un departamento de asistencia técnica, gracias al cual el número de cooperativas se incrementa de 30 en 1954, a 200 en 1960, con 25.000 socios.
En 1954 se promulga un decreto específico que regula la formación y funcionamiento de las cooperativas con fines habitacionales (HIDALGO, 2005), lo que fomenta la creación de estas organizaciones. En 1958 estas cooperativas pasan a denominarse legalmente cooperativas de vivienda y servicios habitacionales y en 1959 se crea la Federación de Cooperativas de Vivienda (SOMMMERHOFF RUER, 1995). El Plan Habitacional de 1959 las considera también como un medio válido para gestionar viviendas sociales.
En 1959, el presidente de la Cámara Chilena de la Construcción, Luis Prieto Vial, interesado en aumentar la participación de los privados en la construcción de habitaciones, acusa que el déficit de viviendas acumulado es resultado de la falta de una política habitacional definida, y que el hecho de
151 Fundación privada sin fines de lucro creada por el Cardenal Raúl Silva Henríquez en 1959.
152 Como vimos, las poblaciones José María Caro y San Gregorio no tienen su origen en tomas sino en sitios urbanizados por la Corvi.
no incluir a los privados en la solución del problema, algo que según él solo requeriría un adecuado encauzamiento y estímulos razonables, resta un poderoso esfuerzo aprovechable (BRAVO, 1959).
«Entretanto, un vasto sector de asalariados se organiza en Cooperativas de Vivienda y logra invertir
más de 1.000 millones de pesos en terrenos y urbanizaciones mediante su propio esfuerzo153
. Luego clama por ayuda en materiales, en equipo y en créditos y el país enmudece. Ciertamente que no ha existido una evaluación justa del esfuerzo corporativo y gremial en su lucha por la casa propia y que no es solo dinero lo que ha faltado sino un buen sentido práctico para aprovechar este esfuerzo y estimularlo a fin de incrementar más y más la capitalización popular» (Luis Prieto Vial; en BRAVO, 1959:6).
Durante este período, la acción por la Iglesia Católica para mejorar las condiciones de vida de los pobres, realizada primero por el Departamento de Vivienda del Hogar de Cristo en las poblaciones callampa y en la toma de La Victoria, continúa con el apoyo brindado a las cooperativas de pobladores. El Hogar de Cristo forma cooperativas y asesora a sus socios, compra terrenos — algunos ya tomados— que luego traspasa a los pobladores para que ellos autoconstruyan sus viviendas.
«Existía una ley, anterior al año 50, creaba las cooperativas de vivienda [con un número limitado de socios], que eran con fines de vivienda o fines industriales, de todo tipo. En base a esa ley nosotros organizamos algunas cooperativas en las poblaciones callampa e incluso una cooperativa de cartoneros, que dio excelentes resultados» (Mario Valencia, 2010).
Con la experiencia del Hogar de Cristo, Invica es la institución que, para promover la vivienda social, implementa la asistencia técnica y social a las cooperativas, como una forma de ayudar a los pobladores organizados a comprar un sitio y a construir.
«El Cardenal Raúl Silva, que a la fecha aún no era cardenal, era Presidente de Caritas Chile, entonces nos ayudó en varias ocasiones, entre ellas, nos dio cuotas de alimento para la gente de La Victoria, nos financió de alguna manera la compra de maderas para hacer las mediaguas, y viendo la labor que estábamos haciendo, quiso con el respaldo de Caritas Chile hacer una institución más grande, estoy hablando del año 59, entonces se creó el Instituto de Viviendas Hogar de Cristo – Caritas Chile» (Mario Valencia, 2010).
Pero el Hogar de Cristo y Caritas tienen visiones encontradas acerca de su misión. Mientras el Hogar de Cristo apuesta por dar solución inmediata, por precaria que sea, a la carencia de habitabilidad de los más pobres dentro de los pobres, Caritas opta por entregar una vivienda definitiva de material sólido, aunque sea a costa de construir menos soluciones.
«A la fecha, Caritas ponía un millón de pesos y el Hogar de Cristo otro millón de pesos con lo cual nosotros podíamos construir mil viviendas de madera y la política del Cardenal Silva era construir 10 viviendas de ladrillo, entonces no hubo acuerdo, alcanzamos a trabajar, no en algo concreto sino en organizar cosas, como seis meses y finalmente esta sociedad se quebró por falta de acuerdo entre las políticas. Entonces Invica transformó la figura legal y Caritas Chile creó el Instituto de Vivienda Caritas Chile» (Mario Valencia, 2010).
Así, cada institución continúa con sus labores por separado, aunque mantiene el vínculo con la otra ya que en el directorio de Invica hay representantes del Hogar de Cristo.
«Esta institución [Invica] empezó a fomentar, a apoyar las cooperativas de viviendas, y a través de la representación de Caritas obtuvo recursos de diversas instituciones europeas y norteamericanas de desarrollo social, apoyo en recursos no reembolsables para producir viviendas en Chile» (Mario Valencia, 2010).
La labor de la Iglesia Católica, específicamente de Invica, y la de la Cámara Chilena de la