Participación de los privados

Las empresas de la construcción materializan la política habitacional del Gobierno, que delega en el sector privado el financiamiento y la construcción, incluida la urbanización, de las viviendas subsidiadas. En junio 1982, Chile se sume en una profunda crisis económica, originada en la devaluación de la moneda tras un período de tasa de cambio fija iniciado en 1979. Como hemos señalado, desde 1983 el Gobierno crea incentivos para reactivar la economía, como beneficios para las empresas constructoras y la introducción de subsidios para los sectores medios.

Gracias a estas medidas, desde mediados de la década de 1980 se consolida un sistema de producción masiva de viviendas construidas por el sector privado y financiadas en parte por el Estado. Las cooperativas, que no quedan al margen de los nuevos procedimientos y condiciones, adecúan su forma de financiamiento al sistema de subsidio habitacional.

3.2.3.1. Fortalecimiento de las empresas constructoras 

La política de suelo y de financiamiento para la vivienda favorece el fortalecimiento del sector inmobiliario privado, que se dedica a urbanizar y a ejecutar la política de vivienda social (MONTES, 2000). Se privilegia la construcción cuantitativa de viviendas y se menoscaban los efectos urbanos de las políticas habitacionales.

La Cámara Chilena de la Construcción, cuya producción está más bien orientada a la población de más altos ingresos, muestra interés en participar en la producción de vivienda social como un medio para sortear la crisis financiera y económica de 1982, durante la cual, al mismo tiempo, las empresas constructoras adquieren, a precios muy bajos, grandes paños de terreno en la periferia agrícola de Santiago. La alianza entre la Cámara Chilena de la Construcción y el Minvu es muy sólida, como lo demuestra el nombramiento, en agosto de 1983, del ministro Modesto Collados, que viene de la presidencia de la Cámara.

Ante advertencias provenientes del propio Ministerio y del sector académico, que hacen notar el costo implícito de la producción masiva de vivienda en la periferia, el ministro sostiene que «el déficit no puede seguir creciendo, por lo que la producción masiva se impone» (SUGRANYES, 2005:35). Respondiendo a los intereses del gremio de la construcción, desde 1984, como hemos señalado, se crean los mecanismos para incentivar la producción privada de vivienda, el sistema de asignación para vivienda básica y los subsidios para sectores medios.

«La teoría define esta política habitacional como “basada en el subsidio a la demanda y orientada al mercado”. La práctica que describimos a continuación evidencia más bien un sistema de subsidio a la oferta en un mercado cautivo y muy protegido; un sistema que no tiene en cuenta a la ciudad,

que excluye la competencia y los aportes innovadores» (SUGRANYES, 2005:36)222_.

Las viviendas básicas Serviu se contratan mediante licitaciones, en general públicas, en cuyas bases administrativas se fijan las condiciones de contratación, los plazos, la cantidad de viviendas y su valor, el monto disponible, etc. En las bases técnicas, se señalan los materiales de construcción, los estándares mínimos, la normativa, etc. La empresa constructora realiza su oferta, la mayoría de las veces aportando el sitio, y solo a veces en terrenos de propiedad del Serviu.

Desde 1977 se instaura el sistema de contratación de obras llamado «llave en mano»223_{, que consiste} en contratar, por un monto fijo, el mejor proyecto ofertado, incluyendo en la oferta todo lo necesario para diseñar, ejecutar y traspasar las viviendas, incluido el terreno. En estas propuestas el Estado solo establece la cantidad de viviendas, las asigna a los inscritos en sus registros y las financia (MINVU, 2004a). En este esquema, la localización queda limitada a la disponibilidad de terrenos ofertados en la licitación de la empresa constructora, que incluye los terrenos más baratos disponibles. Así, el «subsidio a la oferta»224 _{es el mecanismo por el cual las empresas constructoras}

222 _{En el texto de Sugranyes (2005) se encuentra un análisis pormenorizado de la operación de producción de vivienda} masiva entre los años 1985 y 1997.

223 _{Reglamentado por los Decretos 622 de 24/06/77, 1.292 16/1/77 y 171 19/10/82.}

224 _{En algunos círculos académicos y de ONG, se discute acerca del beneficiario real de la política habitacional, en} particular si el sistema de subsidio es a la demanda o a la oferta. El Minvu postula que el subsidio asignado a cada familia, según un sistema transparente de prelación, es un subsidio a la demanda habitacional, mientras que algunos investigadores contraargumentan que el receptor del voucher es directamente la empresa constructora, quien escoge el terreno y las características técnicas de la construcción, acorde con un monto fijado por el Serviu y con ciertos estándares mínimos que

aseguran su participación en la construcción de viviendas de bajo estándar, en un negocio de gran rentabilidad225_.

El resultado de esta alianza pública privada es la tendencia al alza que experimenta la producción de vivienda desde 1982, y particularmente desde 1984. La producción anual del país pasa de 22.000 unidades, en 1982, a 142.000 en 1997, aumento que incluye la vivienda social, en un proceso inserto en un período de crecimiento de la economía nacional (SUGRANYES, 2005).

Al mismo tiempo, se excluye todo otro método de construcción de vivienda social. Los arquitectos participan solo con su firma en planos de unidades de vivienda básicas que se repiten: «escóndete arquitecto», acusan los estudiantes de arquitectura (COCIÑA y VALENZUELA, 2007:42)226_{. Los} programas estatales no dejan ningún espacio para que los pobladores y las ONG puedan intervenir en prácticas como la autoconstrucción y la ayuda mutua. Los motivos son tanto políticos —estas prácticas se asocian a las tomas de terreno y a las callampas—, como técnicos —debido a los altos costos de la asistencia técnica y de operación, incompatibles con la producción masiva de viviendas— (SUGRANYES, 2005:34).

«La evolución de los modelos político-económicos tiene como consecuencia el cambio de las definiciones del proyecto de arquitectura social; la que impuso el gobierno de Pinochet, y que fue continuada por los gobiernos de la concertación, trae consigo un arquitecto que se esconde en el anonimato» (COCIÑA y VALENZUELA, 2007:42).

El estándar con el cual se producen las unidades habitacionales a partir de 1985 es incluso inferior al de las soluciones entregadas en el marco de las radicaciones y erradicaciones de campamentos ejecutadas hasta 1984, especialmente por el tamaño reducido de los predios y las especificaciones técnicas, que dependen de las empresas constructoras, a las que se les exigen condiciones mínimas (MINVU, 2004a).

3.2.3.2. Las cooperativas abiertas de vivienda 

Como vimos, a mediados de los años 70 comienzan a operar las cooperativas abiertas de vivienda. En efecto, Tecnicoop, de la Cámara Chilena de la Construcción, estudia la posibilidad de crear cooperativas para un número ilimitado de socios, dedicada al desarrollo sucesivo de proyectos. En 1970 se crea Habitacoop, sucesora de Tecnicoop, y en 1975 se crea la legislación especial227 _que rige las cooperativas abiertas. En 1977, al alero de Invica, se forma la Cooperativa Abierta Provicoop, y en 1978 Habitacoop instaura el lema «Juntos logramos más».

«Este esquema representaba una verdadera integración cooperativa para generar una directiva con vasta experiencia, producir la consolidación financiera del sistema, aprovechar mayores economías de escala, y crear una organización en crecimiento con procedimientos probados» (SOMMERHOFF RUER, 1995:21).

Las cooperativas, que al principio de la década de 1970 tuvieron dificultades para obtener fondos, estatales o por medio de créditos internacionales, vieron en el sistema de subsidio habitacional una posibilidad de financiamiento para sus proyectos de vivienda. Como al principio este sistema apunta a sectores de ingresos bajos y medios bajos, las cooperativas privilegian los proyectos