Las funciones de la agricultura, el territorio y las políticas de

Por último, una cuarta dimensión está constituida por las políticas y las instituciones. En el caso de la Unión Europea, existe un marco global, definido por la política de desarrollo rural52_{, pero existen también multitud de programas} nacionales y regionales. Además, no son sólo los instrumentos de política ad hoc los que pueden tener consecuencias sobre la orientación de los procesos de desarrollo rural, sino que éstos están influidos por multitud de actuaciones y decisiones políticas sectoriales (educación, sanidad, vivienda, infraestructuras, transporte, bienestar social, etc.) de diverso rango (comunitaria, estatal, regional, provincial), que suelen tomarse en muchos casos con criterios urbanos, sin tener en cuenta la realidad diferencial del medio rural. Si con anterioridad se hacía hincapié en la necesidad de potenciar las sinergias entre actividades o agentes económicos, es evidente que la eficacia de los instrumentos e instituciones puestos al cargo de las políticas de desarrollo rural se vería beneficiada por la realización de planteamientos integrales o transversales que tuvieran en cuenta la complejidad de estos procesos de desarrollo en toda su amplitud, superando restrictivas concepciones sectoriales del desarrollo rural.

Tabla 2.1. Enfoque sectorial versus enfoque territorial del desarrollo rural

Enfoque sectorial Enfoque territorial Objetivos Igualación, renta agraria,

competitividad agraria

Competitividad de las zonas

rurales, valorización de los activos locales, explotación de recursos no utilizados

Sector Objetivo Principal Agricultura Varios sectores de las economías rurales (p.ej.: turismo rural, industria, sector de las TIC, etc.)

Herramientas Principales Subvenciones Inversiones

Agentes Principales Gobiernos nacionales, agricultores y ganaderos

Todas las escalas de la

Administración (supranacional,

nacional, regional y local);

stakeholders locales (públicos, privados, ONGs)

Fuente: OCDE (2006)

En sus orígenes, durante la década de los sesenta y los primeros años setenta, tras la crisis de la agricultura tradicional, las políticas de desarrollo rural eran políticas

sectoriales, que tenían como objetivo reestructurar la actividad agraria, aumentar las rentas y el bienestar de los agricultores, y mejorar así su situación y la del conjunto de la sociedad rural. Sin embargo, tal y como ya se ha señalado, una vez que se hacía cada vez más evidente que el alcance de los problemas superaba lo estrictamente sectorial, las políticas de desarrollo rural53 _{fueron adquiriendo} progresivamente un carácter territorial, abarcando a otros sectores productivos, y tanto a agentes públicos (de diferentes niveles de la administración) como privados. Por su parte, los instrumentos fueron orientándose crecientemente hacia el apoyo a inversiones, tanto de forma directa como indirecta, en detrimento de las ayudas directas o subvenciones54 _{(ver Tabla 2.1.).}

Posteriormente, a finales de los setenta y principios de los ochenta, comenzó una nueva fase, marcada por la búsqueda de una mayor integración entre actividades, espacios y agentes económicos y sociales, que pretendía romper con esa tendencia hacia el aislamiento y la marginación de las zonas rurales. Esta integración a escala local habría de llevarse a cabo de forma paralela a la búsqueda de una mayor conexión con el resto de la economía y la sociedad. Así, las estrategias de desarrollo rural, tanto las endógenas como aquellas inducidas por la intervención pública, tuvieron como objetivo la integración de los espacios rurales en los sistemas económicos regionales, nacionales e internacionales, como vía para garantizar su viabilidad como espacios socioeconómicos. Estos nuevos modelos de gestión territorial se sustentaban sobre el concepto de competitividad territorial, como directriz básica a asumir por los espacios rurales para una inserción exitosa dentro de un sistema socioeconómico marcado por la globalización. Esta competitividad territorial no está restringida a la dotación de la zona o región en cuanto a recursos productivos u otros factores económicos (humanos, naturales, productivos, sociales, etc.), sino que se amplía a otros aspectos como la identificación de los agentes (asociaciones de agricultores, empresarios, asociaciones culturales, ecologistas, grupos de mujeres, ayuntamientos y mancomunidades, etc.) con el territorio, la capacidad de transformar los recursos en productos, la capacidad de toma de decisiones, el liderazgo formal e informal de los actores locales, etc. Además, tal y como se ha señalado en un epígrafe anterior, estos procesos de desarrollo rural han de desenvolverse en una escala territorial que permita la concertación de los agentes locales y la generación de sinergias entre actores y actividades (tanto agrarias como no agrarias).

53 _{Un análisis de la evolución de las políticas de desarrollo rural se puede consultar en Delgado (2004).} 54 _{Sin embargo, la política de precios y mercados de la PAC sigue suponiendo la mayor parte de los}

Si bien originariamente las políticas de desarrollo rural en los países desarrollados (y, principalmente, de la Unión Europea) respondían a la necesidad de amortiguar las consecuencias de la crisis agraria sobre las zonas rurales y corregir las desigualdades de las mismas, en la actualidad el objetivo principal de las políticas de desarrollo rural es impulsar un desarrollo sostenible en dichas zonas. Así, la actual política de desarrollo rural de la UE está orientada a fomentar la viabilidad económica de las zonas rurales, a la conservación del medio ambiente y a garantizar la sanidad y la calidad de la producción agraria55_{. Esta definición lleva} implícito el reconocimiento de que tanto la agricultura como el medio rural cumplen funciones económicas, ambientales y sociales diversas que es necesario preservar. En este sentido, la política de desarrollo rural es reconocida como un instrumento destinado a garantizar el mantenimiento de este carácter multifuncional de la actividad y del territorio. Sin embargo, la propia heterogeneidad y diversidad de todas estas funciones ha inducido la creación de un amplio repertorio de instrumentos y políticas destinadas a apoyar su provisión. En este marco, la necesidad de simplificar e integrar todos estas actuaciones bajo un único marco de actuación ha sido uno de los argumentos para la reforma de la política de desarrollo rural comunitaria durante la última década (Delgado et al., 2003), reforma que ha permitido integrar la multifuncionalidad como uno de sus objetivos implícitos.

El caso de la política agroambiental –objeto central de esta Tesis- ilustraría a la perfección esta última afirmación. La política agroambiental surgió en 1985, con el objetivo de incentivar la adopción por parte de los agricultores de prácticas más sostenibles desde el punto de vista medioambiental. Tras la aprobación de la Agenda 2000 en 1999, la política de desarrollo rural (ya considerada como el “segundo pilar” de la PAC) integró la política agroambiental con otras políticas estructurales comunitarias (como las indemnizaciones compensatorias para explotaciones ubicadas en zonas desfavorecidas) dentro de un eje de actuaciones

55 _{Reglamento (CE) 1698/2005 y Decisión del Consejo de 20 de febrero de 2006 (2006/144/CE). Los}

objetivos del desarrollo rural sostenible son los siguientes:

• La integración de la protección del medio ambiente y de la naturaleza en la política de desarrollo rural;

• La introducción de nuevas medidas para garantizar la calidad y sanidad de la producción agraria;

• El fomento de la viabilidad económica de las zonas rurales, con medidas específicas de desarrollo rural;

• El establecimiento de medidas de ayuda a los agricultores para aplicar las normas ambientales de producción a partir de 2005;

destinadas a apoyar las funciones medioambientales de la agricultura y el medio rural56_.

Desde la perspectiva estrictamente productiva, las políticas de desarrollo rural adoptarían dos líneas de actuación principales. Por un lado, la puesta en marcha de estrategias de diversificación que tratarían de limitar la dependencia de las zonas rurales con respecto a una única actividad o sector, abandonando así la especialización y el monocultivo, y procurando a la vez un complemento de rentas, tanto desde la perspectiva del conjunto del territorio como desde la de las propias familias rurales. En este sentido, los procesos de desarrollo rural han permitido la creación y expansión de un gran número de nuevas actividades, ya mencionadas con anterioridad, como la producción de alta calidad, los productos regionales y locales, la producción artesanal de alimentos, la preservación del patrimonio histórico- artístico y cultural, el turismo rural y el agroturismo, el desarrollo de PYMES, las actividades de ocio y recreo, o el desarrollo de los circuitos cortos de comercialización57.

La otra línea de actuación estaría orientada a la inversión en infraestructuras suficientes para el desarrollo. Tradicionalmente, las zonas rurales han quedado marginadas de las grandes inversiones públicas en infraestructuras básicas para el desarrollo económico en materia de transporte, energía, telecomunicaciones, etc., lo que ha fomentado aún más su aislamiento, agrandando así la brecha entre las zonas rurales y urbanas. Las políticas de desarrollo rural han tratado de corregir estas deficiencias, para favorecer la inserción de las zonas rurales en la economía global58. Sin embargo, todas estas inversiones resultan insuficientes a la hora de generar dinámicas de desarrollo sostenidas a largo plazo si no aparecen acompañadas de actuaciones adicionales que estimulen el tejido económico local. En este sentido, los procesos de desarrollo rural requieren también una necesaria dinamización y revitalización de la sociedad local, impulsando la participación de la población en los procesos de desarrollo económico y social, de forma que se asegure que los beneficios económicos contribuyan a articularla y fortalecerla. Por

56 _{En el Capítulo sexto se analizan en profundidad las políticas agroambientales como vector de las}

mejoras ambientales de la agricultura europea.

57 _{Sin embargo, muchas de estas actividades no podrían ser estrictamente consideradas como nuevas,}

ya que en muchos casos llevan desarrollándose en las zonas rurales desde hace mucho tiempo, si bien han adquirido una dimensión mayor desde fechas recientes, en un proceso de reconversión de los usos de los recursos rurales (como la mano de obra, la tierra o las propias edificaciones), tanto de los propios de las explotaciones agrarias, como de los compartidos con otras actividades no agrarias.

58 _{Estos intentos de reforzar la cohesión territorial han ido acompañados también de medidas destinadas}

lo tanto, es necesario fomentar las capacidades de los agentes sociales del medio rural.

La dinamización de la sociedad rural permite una generación de capital social e institucional que dota a las comunidades rurales de mejores herramientas con las que gestionar los cambios requeridos para hacer frente a los retos de una sociedad globalizada, contribuyendo así a una asunción gradual y menos conflictiva de las nuevas funciones del medio rural. Dicha dinamización facilita también a los diferentes agentes locales tomar un mayor control sobre la gestión del modelo de desarrollo, a la vez que ayuda a una distribución más equitativa de sus beneficios. Para ello, y como ya se ha señalado anteriormente, son necesarias instituciones que garanticen la participación de los diferentes agentes sociales implicados en los procesos de desarrollo, de forma que se favorezca la cooperación entre los mismos, la coordinación de las actuaciones y la generación de sinergias entre los mismos. Reducir la brecha de servicios y calidad de vida que separa a las zonas rurales y las urbanas también juega un papel relevante en el fortalecimiento de la cohesión social. Todo ello requiere diseñar y ejecutar las diferentes políticas sectoriales de forma integrada, lo que precisa de importantes niveles de coordinación y cooperación interinstitucional.

Los modelos de desarrollo rural que reconocen las múltiples funciones que puede desempeñar la explotación agraria refuerzan su papel como objeto de las políticas y agente activo de los procesos, y permiten fomentar un mejor aprovechamiento de los recursos y activos de las zonas rurales. Esta centralidad agraria no tiene porque responder a planteamientos idealizados de la actividad, ya que resulta perfectamente racional en un contexto en el que el control y la gestión de gran parte de estos recursos (sobre todo los naturales y paisajísticos) se lleva a cabo por los propios agricultores. Por lo tanto, las actuaciones públicas, desarrolladas bajo un enfoque territorial han de profundizar en la búsqueda de economías de alcance y sinergias de las actividades agrarias con otras actividades y agentes. En este sentido, las políticas agroambientales, aún estando dirigidas a objetivos ambientales, pueden tener también importantes sinergias debidamente integradas con otras actuaciones, por lo que han de tenerse en cuenta el resto de dimensiones del desarrollo rural.

En la mayor parte de los países desarrollados, el medio rural es en la actualidad el principal poseedor de activos como los recursos naturales, biodiversidad y paisaje, activos que tienen además una demanda social creciente. Por lo tanto, las políticas de desarrollo rural han de integrar actuaciones en este ámbito que, a la vez que se destinan a salvaguardar estos activos, pongan en marcha instrumentos que

permitan ponerlos en valor para que sean fuente de recursos y riqueza para los habitantes del medio rural. En este sentido, las sinergias de las actividades de conservación ambiental y gestión del paisaje con actividades productivas vinculadas al ocio y al turismo son notables.

Por lo tanto, es necesario que las políticas de desarrollo rural aborden de forma integrada todas estas múltiples dimensiones de la problemática rural. Además, dichas políticas han de tener muy presentes los principios de solidaridad interregional y de cohesión territorial y social, por lo que la aplicación de mecanismos de cofinanciación resulta ineludible para garantizar esos valores. La importancia de la escala territorial no exime de responsabilidad a otros niveles administrativos e institucionales en el diseño y ejecución de las políticas, ya que la localización de los procesos de desarrollo en un ámbito territorial determinado no establece un límite al análisis institucional. Prueba evidente de ello es la propia PAC, que constituye quizás la política de mayor alcance rural, o en palabras de Delgado (2004), la única política real “con verdadera influencia sobre el medio rural” o la única realmente dirigida a salvaguardar la multifuncionalidad del medio rural. En este sentido, durante las últimas décadas, las instituciones comunitarias han sido el actor clave en la definición y diseño de las políticas de desarrollo rural (como veremos más adelante). Por otra parte, sus concepciones, prioridades y contradicciones (y las de sus Estados miembros) son visibles en la evolución reciente de la PAC, un proceso titubeante, en el que el peso y la inercia de las políticas convencionales (representada por la política de precios y mercados, “el primer pilar de la PAC”) ha condicionado el desarrollo de una verdadera política rural de alcance territorial.

En este contexto, la política de desarrollo rural se ha ido abriendo paso en la PAC a base de avances parciales y tímidos, en los que la retórica iba por delante de la realidad (Delgado, 2004), y las medidas se iban sumando respondiendo a problemas emergentes, hasta su consagración como el “segundo pilar de la PAC” con la aprobación de la Agenda 2000. Sin embargo, la respuesta financiera continuó siendo desigual, lo que reafirma la condición de prioridad retórica que presentan estas cuestiones en la agenda política comunitaria. Es obvio que la política de desarrollo rural surge para corregir las carencias de la política convencional frente a la crisis agraria y a la consiguiente crisis rural. Sin embargo, la UE (y sus Estados miembros) no ha terminado de abandonar completamente el anterior marco sectorial y de sustituirlo definitivamente por un marco territorial que abordara los problemas del medio rural de una forma integral.

Para finalizar este epígrafe, sería interesante hacer un breve apunte sobre algunas cuestiones relacionadas con la obligada coordinación entre administraciones a la hora de diseñar y ejecutar las políticas. Estos asuntos adquieren mayor relevancia en el caso de políticas multinivel y multisectoriales como son las relacionadas con el medio rural, teniendo en cuenta además la complejidad creciente de los instrumentos y políticas y la profusión de agentes y sectores implicados. Un elemento a tener en cuenta es la colusión, sobre un mismo territorio o comarca, de actuaciones o políticas de diferentes departamentos o unidades, del mismo o diferente nivel administrativo, que en ocasiones pueden tomar decisiones bajo criterios o parámetros que no tienen en cuenta las especificidades del medio rural. Por lo tanto, es necesario establecer mecanismos de coordinación que limiten las pérdidas de eficacia y eficiencia en el uso de los recursos que pudieran tener lugar. Esta coordinación tendría que desarrollarse a dos niveles, horizontal y vertical. La coordinación horizontal sería una cuestión que atañería principalmente a aquellas Administraciones, como las centrales o regionales, que dispusieran de un amplio elenco de competencias sobre el medio rural. Dicha coordinación habría de facilitar la colaboración entre los distintos departamentos y sistemas institucionales que diseñan y ejecutan las políticas dirigidas al medio rural, superando los sesgos sectoriales y velando por la coherencia de todas aquellas actuaciones que tiene lugar sobre el territorio.

Existen varias opciones de gobernanza que permitirían garantizar la coordinación horizontal (OCDE, 2006). La primera de ellas sería crear unidades especiales de alto nivel, que se encargaran del diseño de las políticas territoriales y dependieran directamente del jefe del gobierno, como en el caso del DIACT francés (antes DATAR). Otra opción sería crear un ministerio específicamente dedicado a la formulación de las políticas de desarrollo rural, y que además integrara otras competencias relacionadas con este medio y anteriormente dispersas entre otros ministerios y departamentos. Ésta ha sido la vía adoptada por los gobiernos del Reino Unido, Alemania y, más recientemente España, que han concentrado en un único ministerio de agricultura, alimentación, medio rural y medio ambiente todas las competencias relacionadas. La creación de grupos de trabajo interministeriales sería otro ejemplo de coordinación institucional.

La experiencia más innovadora e interesante en la incorporación de la perspectiva rural en el diseño de las políticas la conforman las actuaciones de “comprobación de políticas” (policy proofing). En muchas ocasiones, las actividades de los diferentes departamentos o agencias de una administración se llevan a cabo bajo criterios o parámetros urbanos, que pueden divergir notablemente de los que serían válidos o aceptables en el medio rural (por ejemplo, número de alumnos por aula en un

centro escolar). Este sesgo es el que se trata de corregir mediante estas iniciativas, que son generalmente desempeñadas por una pequeña unidad, que trata de orientar a los responsables del diseño de las políticas de toda la administración para que introduzcan el enfoque rural en el ejercicio de sus funciones, interviniendo bien al principio del proceso de formulación de políticas, bien cuando se invita por parte del departamento competente a esta unidad y otros servicios y agencias gubernamentales a participar en el examen de las propuestas en curso. Si del análisis se deduce que el enfoque rural no ha sido suficientemente tenido en cuenta, la unidad trata de influir recomendando cambios y modificaciones que permitan que las consecuencias sobre las comunidades rurales sean consideradas y que las modificaciones introducidas repercutan en beneficio de la población rural. Un ejemplo de este tipo de unidades lo encontramos en la iniciativa Rural Lens, creada en Canadá en 1998. Bajo esta iniciativa se establecía una lista de comprobación de diversas cuestiones59, con el objetivo de determinar si las diferentes políticas y programas abordaban las prioridades del Canadá rural. Además de esta lista, la unidad Rural Lens difunde información sobre una serie de consultas continuas denominada Rural Dialogue, que permite conocer la visión de la población rural canadiense sobre sus principales problemas y prioridades.

Por su parte, los procesos de descentralización han generado la necesidad de establecer mecanismos de coordinación vertical, que tengan en cuenta el reparto