Mecanismos alternativos de provisión de bienes no

La necesidad de garantizar una provisión de bienes y servicios no comerciales de origen agrario eficiente y socialmente óptima, y que además distorsione en la menor medida posible el comercio internacional, ha dirigido el análisis hacia otras alternativas. Así, se han buscado mecanismos que corrigieran esas externalidades, bien mediante actividades o agentes no agrarios que proveyeran los mismos bienes y servicios, bien mediante la participación de la iniciativa privada, lo que permitiría internalizar su producción, creando mercados para estas funciones a priori no comerciales de la agricultura.

La provisión no agraria de estos bienes no comerciales de origen agrario gira en torno a dos cuestiones. Primero, si la oferta de output no comerciales puede ser disociada de la producción agraria; segundo, en qué grado los output no comerciales provistos por las actividades no agrarias son sustitutivos de los de origen agrario.

Las posibilidades de disociación de los bienes no comerciales de la producción agraria se hallan limitadas por las condiciones en que los agricultores y los agentes no agrarios han de competir por el uso de la tierra o compartir su uso. Si existiera

un vínculo entre la producción no comercial y la superficie agraria (que sería el caso de ciertos servicios ambientales y de ocio), la provisión por parte de organizaciones o empresas no agrarias sólo podría tener lugar si a aquéllas se les permitiera un acceso garantizado a la tierra y, además, si las funciones que realizaran no entraran en conflicto con la actividad agraria. Obviamente, estas condiciones se cumplirían mucho más fácilmente si los bienes comerciales y no comerciales no compitieran por el uso de la tierra (ni lo compartieran). Si esa separación no fuera posible, las posibilidades de que agricultores y productores no agrarios realizaran diferentes funciones compartiendo el uso de la tierra serían muy limitadas.

Cuando no existe esta vinculación directa entre los bienes o servicios no comerciales y la superficie agraria, las limitaciones técnicas para su provisión extra- agraria prácticamente desaparecen. Éste sería el caso de ciertos bienes de carácter no ambiental como, por ejemplo, la viabilidad de las comunidades rurales o la seguridad alimentaria. En el primer caso, aunque en muchas zonas rurales de los países desarrollados la agricultura ya no puede ser tenida en cuenta como una fuente importante de creación de empleo, existen zonas o regiones donde no existen alternativas válidas de empleo en otras actividades productivas, y donde una ralentización del descenso del empleo agrario (o su freno) podría detener los procesos de despoblación o cuando menos, no agravarlos. Por otro lado, en aquellas zonas rurales donde existen oportunidades de empleo no agrario, la desaparición de la actividad agraria puede generar preocupaciones de carácter social o incluso cultural, ya que la sustitución de empleo agrario por actividades no agrarias puede implicar la pérdida de modos de vida tradicionales, costumbres, valores culturales, etc. No obstante, pueden existir vías alternativas de preservar de aquellas tradiciones o activos culturales de mayor valor, sin que ello implique la necesidad de mantener la actividad agraria.

Un ejemplo típico de esta situación es el de aquellas zonas de montaña u otras zonas desfavorecidas, donde la actividad agraria ya no es rentable, pero se considera esencial la provisión continua por parte de la agricultura de determinados bienes no comerciales. En este caso, la cuestión sujeta a discusión es si los agricultores están en mejor disposición que otros agentes para suministrar esos outputs. Las rentas agrarias serían bajas y en continuo declive, y en muchos casos no permitirían a los agricultores aceptar una remuneración menor que la de sus competidores no agrarios por la provisión de outputs comerciales. Por lo tanto, productores eficientes no agrarios podrían empezar a competir con los agricultores por el uso de la tierra, basándose en los incentivos directos provistos por la oferta de outputs no comerciales (como el mantenimiento del empleo rural). Las potenciales diferencias de calidad entre los bienes no comerciales ofertados por los

agricultores comparados con aquellos provistos por los productores no agrarios y sus efectos en las valoraciones de los consumidores sería otra cuestión a tener en cuenta. En estos casos, los conflictos pueden ser solucionados estableciendo mecanismos de cooperación entre agricultores y otros agentes privados (como empresas de turismo rural u otras iniciativas empresariales locales), de forma que se pudieran diseñar estrategias comunes que estimularían la obtención de sinergias.

Un caso particular de bien no comercial es el de la seguridad alimentaria. El dilema que se plantea a los estados (ya que en este caso nos hallaríamos ante un bien no comercial de alcance nacional, o supranacional, en el caso de la Unión Europea) es entre el suministro interno nacional y el suministro exterior de alimentos, ya que la seguridad alimentaria como valor geoestratégico exige el mantenimiento de redes de seguridad y almacenaje de alimentos, y de la capacidad de activar la potencial producción nacional en casos de crisis. Pero la seguridad alimentaria podría también verse beneficiada mediante otros instrumentos y actuaciones no vinculadas exclusivamente con la producción agraria. Estas contribuciones no agrarias incluirían políticas macroeconómicas orientadas a incrementar el nivel de renta y mejorar la capacidad de adquirir alimentos por parte de la población, así como medidas destinadas a incrementar el acceso a los alimentos, incluyendo el desarrollo de sistemas estables y eficientes de transporte y logística. Para los detractores del carácter de bien no comercial de la seguridad alimentaria, mantener la producción interna mediante precios intervenidos por encima de los niveles de mercado, por razones de seguridad alimentaria nacional, crea importantes costes para contribuyentes, consumidores y proveedores externos, y puede tener incluso un impacto negativo en la seguridad alimentaria global. Es más, desde algunas posiciones se considera que la seguridad alimentaria es más una externalidad del comercio internacional que de la producción agraria nacional (Bohman et al., 1999). Sin embargo, entre ambas posturas opuestas, parece más realista suponer que la seguridad alimentaria no es simplemente un resultado de la producción conjunta de la producción nacional de alimentos ni tampoco es exclusivamente una externalidad del comercio internacional, sino que es una cuestión más compleja, sobre la que también tendrían incidencia otros factores, como el nivel de desarrollo de un país, la distribución de la renta nacional, o su disponibilidad de reservas.

Otra vía para solucionar los problemas derivados de la provisión socialmente ineficiente de bienes y servicios no comerciales estaría vinculada al activo papel que

el sector privado puede jugar en la internalización de las externalidades asociadas a los procesos de producción agraria. Estos mecanismos privados pueden servir

tanto para internalizar externalidades positivas como negativas. La aparición de iniciativas privadas para la provisión de bienes no comerciales respondería a una demanda social subyacente de estos bienes no comerciales (Brouwer, 2004).

De las principales investigaciones realizadas al respecto (OECD, 2005c), puede concluirse que la práctica totalidad de las experiencias de provisión privada de estos outputs no comerciales se refieren a servicios ambientales (mantenimiento del paisaje, reducción de la contaminación, conservación de la biodiversidad, etc.). Las razones de ello están relacionadas, por un lado, con la existencia previa de ONGs ambientales, que actúan como elementos dinamizadores de la demanda, al arrogarse la representatividad de los intereses ecologistas; por otro, a la mayor disponibilidad a pagar por estos servicios por parte un número importante de consumidores. Aunque esta orientación de la provisión privada hacia los servicios ambientales, dejando a un lado otros outputs no comerciales, como la seguridad alimentaria, pudiera implicar un sesgo hacia los grupos de consumidores de renta más elevada (que serían los dispuestos a pagar más por estos servicios ambientales), garantizar su provisión permitiría que, gracias a los procesos de producción conjunta, se proveyeran simultáneamente otros outputs no comerciales más demandados por la población con menores niveles de renta.

Los servicios ambientales suministrados de forma privada suelen estar previamente acotados en cuanto a la superficie, el número de agricultores participantes y la escala, que puede ser local o regional. En muchos casos, al no existir mecanismos claros de exclusión, aparece el riesgo de free rider, lo que justifica una participación de la administración que garantice la provisión pareto-óptima del bien no comercial en cuestión. Sin embargo, no es sencillo determinar cuál es el nivel de intervención gubernamental que maximice el bienestar social, si tenemos en cuenta la posibilidad de que ese bien pueda ser provisto de forma privada, pública o mixta. La intervención gubernamental puede presentar unos menores costes de transacción, ya que puede abarcar una escala superior, establecer contratos normalizados y poseer mayores medios para la ejecución y el seguimiento de los compromisos ambientales adquiridos. Por otro lado, tal y como afirman Wiebe et al. (1996), las ONGs tienen ciertas ventajas sobre los poderes públicos, como una mayor flexibilidad y agilidad, la capacidad para movilizar los recursos privados y apoyos políticos, así como para proveer conocimiento y perspectiva local de los problemas a abordar. El carácter emprendedor de las ONGs les confiere además una mayor capacidad de buscar nuevos productos y métodos para alcanzar los objetivos conservacionistas (Hodge, 2004).

Por otra parte, la experiencia demuestra que en determinadas ocasiones es posible internalizar ciertos servicios ambientales mediante mecanismos de mercado. El agroturismo es una de las más comunes. En entornos de cierto valor paisajístico, la introducción de actividades turísticas en el seno de las explotaciones ha permitido a muchos agricultores la obtención de ingresos adicionales que han garantizado su viabilidad y con ellas, el mantenimiento del paisaje y otros elementos singulares de la zona asociados a la explotación agraria (construcciones, tradiciones, etc.). La evidencia del vínculo y la mutua interdependencia entre actividad agraria y turística es una garantía para la estabilidad de estas estrategias privadas o de mercado para la provisión de outputs no comerciales. Si en el caso del agroturismo la provisión de bienes comerciales y no agrarios se realiza de forma separada, existen mecanismos privados que permiten una provisión conjunta de ambos bienes, por ejemplo, mediante el establecimiento de primas adicionales sobre los precios de venta de los alimentos para apoyar a los agricultores que adquieran compromisos ambientales o conservacionistas.

Otros mecanismos privados de provisión de outputs no comerciales son los ya mencionados bienes de club, en los que los consumidores se asocian, por lo que aquélla se lleva a cabo de forma colectiva, a diferencia de la provisión individual que se realizaba en los casos anteriores. El potencial de estos clubs está determinado por su capacidad de establecer mecanismos de exclusión. Un ejemplo puede ser el pago de una tasa por parte de los consumidores de bienes paisajísticos (turistas o empresas turísticas) a los agricultores de una zona que se comprometan a mantener ciertas prácticas agrarias fundamentales para el mantenimiento del paisaje. También se podrían incluir en esta categoría mecanismos de generación de canales cortos de comercialización entre agricultores y consumidores, como los utilizados en las experiencias de Community Supported Agriculture (CSA) o “agricultura basada en la comunidad”. En este tipo de procesos y otros similares, grupos de consumidores urbanos llegan a acuerdos anuales o estacionales con un agricultor o un grupo de agricultores para la provisión regular de productos agrarios, tras el pago previo de una cantidad prefijada, consensuando entre ambas partes tipos de producciones y cantidades, e incluso las prácticas bajo las que se van a cultivar. Este tipo de acuerdos son muy beneficiosos para los agricultores ya que les permiten, en primer lugar, obtener financiación en condiciones muy favorables; en segundo lugar, una garantía de venta previa de sus producción; y, por último, la retención de la práctica totalidad del valor añadido generado, al eliminar completamente los intermediarios. Por su parte, los consumidores obtienen alimentos de calidad a precios asequibles, además de los beneficios subjetivos que les reporta su participación en las decisiones de producción, un mayor control sobre

el origen de los alimentos que consumen o su contribución al mantenimiento de la agricultura y el tejido rural circundante.

Las estrategias CSA serían una experiencia única de provisión privada de la seguridad alimentaria como output no comercial. Además, en la mayoría de los casos la CSA establece asociaciones entre consumidores y productores ecológicos, por lo que se producen también otros outputs ambientales no comerciales. Favorecer estos mecanismos privados o la creación de clubs o consorcios por parte de los agricultores puede ser además una forma de favorecer el ajuste estructural, al proveer a aquéllos de fuentes alternativas de renta.

En cualquier caso, la relevancia o el éxito de los diferentes modos de provisión privada de outputs no comerciales están relacionados en muchas ocasiones con factores sociales y culturales que no son fácilmente trasladables entre países. Cualquiera que sea la actitud de la administración, la implicación entre los agentes privados (agricultores, empresas u ONGs) es fundamental para el inicio de las transacciones de bienes no comerciales, y la comunicación entre estos agentes contribuye a mejorar los proyectos a poner en marcha (Brouwer, 2004). Además, estas estrategias privadas no responden exclusivamente a incentivos económicos, sino que pueden estar impulsadas por el deseo de mantener usos y tradiciones, la conciencia ecológica de los ciudadanos o el altruismo de los individuos. En aquellos casos de provisión voluntaria de outputs no comerciales basados en vínculos o reglas no formales -como el peso de las tradiciones o el carácter consuetudinario de determinadas prácticas- los costes de transacción son inferiores y las prácticas acordadas son incluso más difíciles de alterar una vez adoptadas (Eggertson, 1996).

No obstante, el sector público desempeña siempre un papel importante en los enfoques privados de provisión de outputs no comerciales, ya que es responsable de fijar el marco legal que permite la asignación de los derechos de propiedad, fundamentales para el establecimiento de estos mecanismos privados. Los poderes públicos pueden proveer además de asistencia financiera adicional, que en fases iniciales puede resultar decisiva para incentivar la incorporación de nuevos agricultores a estos esquemas. La administración también puede cumplir un papel importante a la hora reducir los costes de transacción, facilitando información a los agentes participantes.

4. INTERVENCIÓN PÚBLICA EN AGRICULTURA Y