NUESTRO FUTURO COMÚN: EVOLUCIÓN DE LAS IDEAS Y LAS ACTUACIONES

Hace dos décadas, en el informe de la Comisión Brundtland Nuestro futuro común se trató la relación entre desarrollo y medio ambiente y se instó a los responsables de formular las políticas a tener en cuenta las conexiones existentes entre los asuntos de medio ambiente, economía y sociedad en el momento de solucionar los problemas globales. En este informe se analizaron los desafíos que estaban surgiendo a nivel mundial en cuanto a: n demografía y recursos humanos;

n seguridad alimentaria; n especies y ecosistemas; n energía;

Gro Harlem Brundtland presentó a la Asamblea General el informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1987, la cual presidió. El trabajo de la Comisión Brundtland instó a los responsables de formular las políticas a considerar las conexiones entre los asuntos ambientales, económicos y sociales en sus esfuerzos por resolver los problemas globales.

Crédito: Foto de las NU/Milton Grant

n industria; y n urbanización.

La Comisión recomendó efectuar cambios institucionales y jurídicos en seis áreas generales a fin de afrontar estos retos: n dar con las causas;

n tratar los efectos;

n evaluar los riesgos globales; n tomar decisiones informadas; n proporcionar los medios jurídicos; e n invertir en nuestro futuro.

En estas recomendaciones se hacía énfasis en la expansión de las instituciones internacionales para favorecer la cooperación y en la creación de mecanismos jurídicos que permitan proteger el medio ambiente y lograr un desarrollo sostenible, destacándose también la relación entre pobreza y degradación ambiental. Asimismo, se instaba al fortalecimiento de las competencias de evaluación e información sobre los riesgos de los daños irreversibles de los ecosistemas, así como sobre la amenaza que éstos representan para la supervivencia, seguridad y bienestar de los seres humanos.

El trabajo de la Comisión se desarrolló sobre los cimientos de, entre otras, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo en 1972, y la Estrategia Mundial para la Conservación de 1980, en las que se puso de relieve que la conservación implicaba tanto la protección como el uso racional de los recursos naturales (UICN y otros 1991). Muchos atribuyen a la Comisión Brundtland la popularización del desarrollo sostenible a nivel internacional (Langhelle 1999). Ésta definió el desarrollo sostenible como "la capacidad de satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las

generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades". La Comisión añadía que "el concepto de desarrollo sostenible implica límites; no se trata de límites absolutos, sino aquellos que imponen a los recursos ambientales, por un lado, el estado actual de la tecnología y de la organización social y, por otro, la capacidad de la biosfera de absorber los efectos de las actividades humanas". Se afirma que "tanto la tecnología como la organización social pueden ser ordenadas y mejoradas de manera que abran el camino a una nueva era de crecimiento económico" (CMMAD 1987). Una de las consecuencias más inmediatas y, quizás, una de las más importantes de Nuestro futuro común

fue la organización de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), también conocida como Cumbre para la Tierra, que reunió a muchos jefes de Estado en Río de

Janeiro en 1992. Este encuentro no solo reunió a 108 jefes de gobierno; más de 2.400 representantes de organizaciones no gubernamentales (ONG) estuvieron también presentes y 17.000 personas participaron en un evento paralelo organizado por ONG. La Cumbre para la Tierra fortaleció la relación entre gobiernos, ONG y científicos y, sobre todo, cambió actitudes con respecto a gobernanza y medio ambiente. Se instó a los gobiernos a replantearse el concepto de desarrollo económico y a encontrar formas de frenar la destrucción de los recursos naturales y reducir la contaminación del planeta. Gracias a esta cumbre se dieron importantes pasos hacia el desarrollo sostenible. Con la adopción de la Declaración de Río y la Agenda 21, esta cumbre ayudó a formalizar un marco institucional internacional que permitiera poner en práctica las ideas centrales de

Nuestro futuro común. La Declaración de Río contiene 27 principios que las naciones acordaron cumplir para lograr los objetivos establecidos por la Comisión Brundtland. Entre los compromisos clave de la Declaración de Río están la integración del medio ambiente y el desarrollo en la toma de decisiones, la adopción de mecanismos para que quienes contaminen paguen los costes de la contaminación, el reconocimiento de responsabilidades comunes, aunque diferenciadas, y la aplicación del enfoque preventivo en el proceso decisorio.

En la Agenda 21 se formula un plan de acción completo para lograr el desarrollo sostenible. Consta de 40 Capítulos que pueden dividirse en cuatro áreas principales:

n asuntos sociales y económicos como la pobreza, la salud humana y la demografía;

n conservación y gestión de los recursos naturales, incluida la atmósfera, los bosques, la biodiversidad, los residuos y los productos químicos tóxicos; n el papel de nueve grandes grupos en la puesta

en práctica del programa de desarrollo sostenible (autoridades locales, mujeres, agricultores, niños y jóvenes, poblaciones indígenas, trabajadores y sindicatos, ONG, comunidad científica y tecnológica y comercio e industria; y

n los medios de ejecución, como la transferencia de tecnología, los mecanismos de financiación, la ciencia, la educación y la divulgación de información. A estas cuatro áreas principales la Agenda 21 subyacen los desafíos ambientales y las grandes cuestiones de buen gobierno subrayados en el informe de la Comisión Brundtland. Como proyecto de desarrollo sostenible, la Agenda 21 sigue siendo el instrumento no vinculante más importante en materia de medio ambiente (PNUMA 2002). A fin de poder implementar la Agenda 21 era necesario obtener financiación del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM). El FMAM fue creado como una asociación integrada por el PNUMA, el PNUD y el Banco Mundial un año antes de la celebración de la Cumbre para la Tierra con el fin de movilizar recursos para proyectos dirigidos a la protección del medio ambiente. Desde 1991, el FMAM ha repartido 6.800 millones de dólares en subsidios y ha generado más de 24.000 millones de dólares en cofinanciación provenientes de otras fuentes para apoyar unos 2.000 proyectos que rinden beneficios ambientales a nivel mundial en más de 160 países en vías de desarrollo y países con economías en transición. Los fondos del FMAM son aportados por países donantes; en 2006, 32 países se comprometieron a contribuir con un total de 3.130 millones de dólares para financiar diversas iniciativas relacionadas con el medio ambiente en los próximos cuatro años (FMAM 2006). El cambio de siglo hizo sentir la urgencia de intentar afrontar los desafíos ambientales y de desarrollo. Los líderes del mundo trataron de asegurar un mundo sin carencias. En la Declaración del Milenio, adoptada en 2000, éstos se comprometieron a liberar a la humanidad de la "amenaza de vivir en un planeta irremediablemente dañado por las actividades del hombre, y cuyos recursos ya no alcancen para satisfacer sus necesidades" (NU 2000). La Cumbre del Milenio adoptó dicha declaración y fijó objetivos y metas con plazo de aplicación, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), para mejorar el bienestar humano.

En 2002, dos años después de la Declaración del Milenio y una década después de la Cumbre para la Tierra de Río, los líderes mundiales reafirmaron el desarrollo sostenible como un elemento central de la agenda internacional en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo (CMDS). Más de 21.000 personas asistieron a esta cumbre, así como representantes de más de 191 gobiernos. El Secretario General de las Naciones Unidas estableció cinco áreas prioritarias a tratar: el agua, incluido el saneamiento, la energía, la salud, la agricultura y la biodiversidad, denominadas WEHAB, por sus siglas en Inglés. Estos temas estaban también presentes en iniciativas como la Comisión Brundtland. Los resultados de la CMDS son, entre otros, la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible y un plan de implementación de 54 páginas. Los dirigentes del mundo se comprometieron a "acelerar la consecución de los objetivos socioeconómicos y ambientales en los plazos fijados" contenidos en el Plan de Aplicación (Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible). Asimismo, en esta cumbre histórica se lograron nuevos compromisos en materia de agua y saneamiento, erradicación de la pobreza, energía, producción y consumo sostenibles, productos químicos y gestión de los recursos naturales (NU 2002). Los últimos 20 años también han sido testigos de un aumento de las evaluaciones científicas, como las del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, la Evaluación del Ecosistema del Milenio y las Perspectivas del Medio Ambiente Mundial. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático fue creado en 1988 para evaluar de forma objetiva, abierta y transparente la información científica, técnica y socioeconómica relevante para el cambio climático. En 2007 el IPCC publicó su Cuarto Informe de Evaluación. La Evaluación del Ecosistema del Milenio fue solicitada por el entonces Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, con el objeto de que se evaluaran las consecuencias del cambio de los ecosistemas para el bienestar de los seres humanos. Estas evaluaciones científicas son fruto del trabajo de cientos de expertos de todo el mundo y han llevado a conocer y comprender mejor los problemas ambientales.

Gracias a las conferencias y evaluaciones citadas anteriormente se han adoptado diversos acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (AMMA, véase Figura 1.1), los cuales son analizados, además de muchos otros, a lo largo de este informe en los Capítulos correspondientes. El Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) fue firmado por 150 jefes de gobierno en la Cumbre para la Tierra de Río. En este convenio se establecen compromisos en relación con la conservación de

la biodiversidad, el uso sostenible de sus componentes y la distribución justa y equitativa de sus beneficios. El Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología se fundamenta en el enfoque preventivo de la Declaración de Río. El principio 15 de la Declaración de Río dice que "cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costes para impedir la degradación del medio ambiente" (AGNU 1992). El Protocolo promueve la seguridad de la biotecnología en la manipulación, transferencia y uso de organismos vivos modificados. Dos acuerdos que han despertado especial interés en los últimos 20 años son el Protocolo de Montreal de la Convención de Viena relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono y el Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. El Protocolo de Montreal, que entró en vigor en 1989 y contaba con 191 adhesiones a principios de 2007, ha contribuido a disminuir o estabilizar la concentración atmosférica de muchas sustancias que destruyen la capa de ozono, entre ellas los clorofluorocarbonos. Este protocolo es considerado uno de los acuerdos internacionales que ha tenido más éxito hasta la fecha. Por el contrario, y a pesar de la urgencia del cambio climático, ha sido mucho más difícil conseguir que algunos países responsables de importantes emisiones de gases de efecto invernadero ratifiquen el Protocolo de Kioto.

La gestión pública del medio ambiente ha cambiado desde que se creó la Comisión Brundtland. En la actualidad se debate un espectro más amplio de asuntos relacionados con el medio ambiente y el desarrollo. Temas como el comercio, el desarrollo económico, la buena gestión, la transferencia de tecnología, las políticas de ciencia y educación, y la globalización, que relaciona a todos los anteriores, han cobrado aun más importancia para el desarrollo sostenible. En la política de medio ambiente intervienen distintos niveles de gobierno. En la etapa posterior a la CMMAD se observó un gran incremento de las iniciativas de las administraciones subnacionales y locales, por ejemplo, a través de los procesos de la Agenda 21 local. En el Plan de Aplicación de Johannesburgo se subrayaba que "nunca podrá insistirse demasiado" en la importancia de las políticas y estrategias de desarrollo nacionales. Por otra parte, se reforzaba el papel desempeñado por el nivel regional, asignándole, por ejemplo, nuevas tareas a las comisiones económicas regionales de las Naciones Unidas y estableciendo un proceso de preparación regional para la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible (CDS) (NU 2002).

El número de partes interesadas no gubernamentales implicadas en gobernabilidad ambiental ha aumentado considerablemente, existiendo organizaciones que desempeñan un papel fundamental a este respecto desde el nivel local hasta el mundial. Las ONG y los grupos de defensa comprometidos con el interés público y las causas

Figura 1.1 Ratificación de los acuerdos multilaterales de medio ambiente más significativos.

Fuente: Portal de Datos GEO, recopilado de varias secretarías de los MEA. 200 Número de partes 0 75 25 50 1971 2007 100 125 1981 Basilea CBD CITES CM S Patrimonio Mundial Kioto 1979 1983 1975 Ozono 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 199 9 2001 2003 2005 1997 Ramsar Róterdam Estocolmo UNCCD UNCLO S UNFCCC Cartagena 150 175 1973

del medio ambiente se han multiplicado exponencialmente, especialmente en países que están en proceso de transición democrática (Carothers y Barndt 2000).

El sector privado también debería actuar para ayudar a proteger el medio ambiente. A pesar de que el comercio "recibió poca atención por parte de la CMMAD ... más Consejos de administración y comités ejecutivos están intentando tener en cuenta simultáneamente todas las dimensiones de sus impactos, en el mismo programa, en la misma sala" (CMMAD 2007). A medida que aumentaba la demanda de productos "ecológicos" por parte de los consumidores, algunas empresas elaboraron códigos voluntarios de conducta ambiental o bien siguieron códigos elaborados por organizaciones no gubernamentales y gobiernos (Prakash 2000). Otras empresas empezaron a realizar seguimientos e informes acerca de sus impactos en la sostenibilidad. En un estudio llevado a cabo por ocho líderes empresariales acerca de las perspectivas del éxito empresarial futuro se llegó a la conclusión de que éste estaría ligado a ayudar a la sociedad a enfrentar desafíos como la pobreza, la globalización, el deterioro del medio ambiente y los cambios demográficos (WBCSD 2007).

Finalmente, el proceso de toma de decisiones es cada vez más participativo. Los grupos de interesados mantienen contacto entre ellos y con los gobiernos a través de redes, diálogos y asociaciones. Estas relaciones entre grupos a escala local, nacional y mundial quedaron institucionalizadas

en los planes de acción de la CNUMAD y la CMDS. En el Capítulo 37 de la Agenda 21 se instaba a los países a implicar a todos los grupos de interés posibles para lograr un consenso nacional en la aplicación de dicho programa, y en el Capítulo 28 se llamaba a las autoridades locales a comunicarse con sus ciudadanos.

El medio ambiente como base del desarrollo

Antes de la Comisión Brundtland, el "progreso de desarrollo" estaba asociado a la industrialización y se medía únicamente en función de la actividad económica y del aumento de la riqueza. Muchos veían la protección del medio ambiente como un obstáculo al desarrollo. A pesar de ello, en

Nuestro futuro común se reconoció que "medio ambiente o desarrollo" era una falsa dicotomía. La atención se dirigió a partir de entonces hacia "medio ambiente y desarrollo" y posteriormente a "medio ambiente para el desarrollo" (véase Cuadro 1.1). El principio 1 establece: "Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza".

El marco normativo para el desarrollo humano está reflejado en los ODM (PNUD 2006). Al suscribir los ODM, las naciones reconocieron explícitamente que lograr el Objetivo 7 sobre desarrollo sostenible es fundamental para conseguir erradicar la pobreza. Pero los asuntos de medio ambiente no están tan integrados en otros ODM (PNUD 2005a). Un medio ambiente saludable es vital para la consecución de todos los objetivos (véase Tabla 1.1). Por ello, es necesario reconocer e integrar en todas las formas de planificación la conexión entre el ODM 7 y los demás ODM para lograr verdaderos progresos.

Si bien un medio ambiente saludable puede favorecer el desarrollo, esta relación no es siempre recíproca. Existen muchos puntos de vista distintos acerca de las ventajas y desventajas del desarrollo moderno (Rahnema 1997). Se ha afirmado que el desarrollo resulta destructivo, incluso violento, para la naturaleza (Shiva, 1991). Como se pone de manifiesto en las GEO-4, las prácticas de desarrollo del pasado a menudo no han sido beneficiosas para el medio ambiente. Aun así, hay posibilidades para hacer que el desarrollo sea sostenible.

La degradación ambiental debida al desarrollo suscita profundos debates éticos que van más allá de la relación económica coste-beneficio. La cuestión de la justicia es quizás la cuestión ética más importante que ha surgido en relación con el cambio climático y el desarrollo sostenible. Existen cada vez más pruebas de que la carga del cambio climático El desarrollo es el proceso que consiste en promover el bienestar de las personas. Un

desarrollo favorable implica:

n aumentar la base de activos y su productividad;

n potenciar las capacidades y oportunidades de los pobres y las comunidades

marginadas;

n reducir y gestionar los riesgos; y

n adoptar una visión a largo plazo con respecto a la equidad intra e

intergeneracional.

El medio ambiente ocupa un lugar central en estos cuatro requisitos. El desarrollo a largo plazo solo se puede conseguir a través de la gestión sostenible de diversos recursos: económicos, materiales, humanos, sociales y naturales. Los recursos naturales como el agua, la tierra, las plantas y los animales son la base del sustento de todas las personas. A nivel nacional, los bienes naturales representan el 26% de la riqueza de los países de bajos ingresos. Sectores como la agricultura, la pesca, la silvicultura, el turismo y la minería proporcionan importantes beneficios económicos y sociales a las personas. El desafío reside en gestionar adecuadamente estos recursos. El desarrollo sostenible ofrece un marco para gestionar el desarrollo humano y económico, asegurando al mismo tiempo el correcto y óptimo funcionamiento del medio natural a largo plazo.

Fuentes: Bass 2006, Banco Mundial 2006a

se extiende mucho más allá de los grandes consumidores de recursos naturales, quienes disfrutan de los beneficios del desarrollo. En muchas ocasiones las personas pobres de los países en vías de desarrollo sufren los efectos negativos de la degradación ambiental. Además, las generaciones futuras de la humanidad se verán afectadas por las consecuencias de la degradación del medio ambiente. Se plantean importantes debates éticos cuando quienes no soportan esa carga obtienen los beneficios del medio ambiente.

Obstáculos al desarrollo sostenible

El avance hacia el desarrollo sostenible ha sido lento a pesar de los cambios en la gestión ambiental y la profundización en la comprensión de la relación entre medio ambiente y desarrollo. Numerosos gobiernos siguen formulando políticas que se ocupan únicamente de asuntos de medio ambiente, economía o sociedad. En la toma de decisiones sigue sin

relacionarse sistemáticamente medio ambiente y desarrollo (Dernbach 2002). Por ello, en las estrategias de desarrollo se suele ignorar la necesidad de mantener los servicios proporcionados por los ecosistemas de los que dependen los objetivos de desarrollo a largo plazo. Un ejemplo representativo de ello, que se hizo patente tras el huracán Katrina de 2005, es el hecho de que algunos organismos públicos no vieron el vínculo que existe entre la destrucción de los humedales costeros y la creciente vulnerabilidad de las comunidades costeras (Travis 2005, Fischetti 2005). Muchos opinan que no conviene reconocer que el cambio climático puede poner en peligro el bienestar futuro de los seres humanos, ya que esto supondría realizar cambios incómodos en la vida personal y laboral (Gore 2006). Con frecuencia las negociaciones internacionales en torno a las soluciones para los problemas ambientales mundiales se han Tabla 1.1 Relación entre el medio ambiente y los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Objetivo de Desarrollo del Milenio Relación con el medio ambiente