G
eorgia mantiene un conflicto en la región de Abjasia, situada en elnoroeste del país, desde el verano de 1992, después de varios intentos de los Gobiernos locales de separarse de la república de Georgia y de los enfrentamientos por el despliegue de 2.000 soldados de este país, con el resultado de unos 6.000 muertos. En septiembre de 1992, se firmó un alto al fuego con la participación de la Federación de Rusia. El año siguiente se creó la misión de paz de las Naciones Unidas, UNOMIG, para la observación de este acuerdo y, en mayo de 1994, se firmaron los acuerdos de Moscú sobre el alto al fuego y la separación de fuerzas. En 1999, Abjasia celebró un referéndum, después del cual se declaró independiente. El ex presidente georgiano I. Shevardnadze prometió, en varias ocasiones, «ampliar poderes» de autogobierno a Abjasia, pero formando parte integral de Georgia. En los últimos años, Rusia ha mantenido 3.000 soldados en la frontera, como
fuerza de pacificación de la CEI. En noviembre de 1999, Rusia y Georgia
acordaron que Rusia cerraría dos de sus cuatro bases militares en Georgia. En el año 1922 se creó, en Georgia, la región autónoma de Osetia del Sur, dos años antes de que en la antigua URSS se creara la República Autónoma de Osetia del Norte. En 1990, Osetia del Sur se proclamó república soberana, lo que provocó la reacción del Parlamento georgiano, que declaró el estado de emergencia en el territorio y retiró el estatus de región autónoma. Todo ello dio pie a enfrentamientos, hasta 1992, cuando una fuerza de paz rusa, georgiana y osetiana consiguió un alto al fuego. El conflicto se reavivó en mayo de 2004, cuando el presidente de esta república amenazó con utilizar la fuerza ante cualquier amenaza procedente de Georgia. Días después, Osetia del Sur se retiró de la comisión internacional que vigilaba el acuerdo de paz. Esta medida estuvo seguida de enfrentamientos entre las FFAA georgianas y grupos armados de Osetia del Sur. Las autoridades de Osetia del Sur tienen la intención de unirse con Osetia del Norte y, por tanto, incorporarse a la Federación de Rusia. En 2008, después de enfrentamientos militares entre Georgia y Rusia, esta región se desvinculó completamente de Georgia y proclamó su independencia.
Antecedentes del proceso de paz
L
a OSCE tiene una misión en Georgia desde diciembre de 1992, con el cuartel general en Tbilisi y con el objetivo de promover negociaciones depaz en los conflictos de Osetia del Sur y Abjasia. La misión también apoya
los esfuerzos de paz de la ONU, entre los que cabe destacar el trabajo de un funcionario en la Oficina de la ONU sobre Derechos Humanos, con sede en Sukhumi. El mandato de la misión es promover el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales y asistir al desarrollo de las instituciones democráticas. Desde diciembre de 1999, además, el mandato incluye la vigilancia de la frontera entre Rusia y Georgia. En 1992 se firmó el «Acuerdo de Principios entre Georgia y Rusia para el Arreglo del Conflicto Georgiano-Osetio», con un alto al fuego y la creación de una Comisión de Control Conjunta (JCC), formada por representantes de Georgia, Rusia, Osetia del Norte y Osetia del Sur, que no ha sido nunca bien recibida por Georgia, que se considera en minoría ante dicha comisión.
Días después de los enfrentamientos de julio de 2004, los representantes de Georgia y de Osetia del Sur firmaron un protocolo para resolver el conflicto de forma pacífica. El primer ministro georgiano presentó un plan para acabar con las tensiones, se comprometió a desmilitarizar la zona y a aumentar el mandato de la OSCE sobre el terreno. Georgia pidió también a la UE y a la OSCE
Población:
Georgia:
4,3 millones de habitantes; Abjasia: 240.700 millones. Osetia del Sur: 70.000
Superficie:
Georgia: 70.000 Km²; Abjasia: 8.400 Km²; Osetia del Sur: 3.900 Km²
IDH Georgia:
75 (de 187)
PIB Georgia:
11.100 millones de $
Renta por habitante Georgia:
2.530 $
Muertos por el conflicto:
6.000 en Abjasia, 1.000 en Osetia del Sur
Población desplazada:
240.000 en Abjasia, 12.000 en Osetia del Sur
Facilitaciones:
Análisis por países | GEOR
GIA (A
bjasia y Ose
tia del Sur)
157
mayor implicación en la resolución del conflicto. A principios de 2005, sin embargo, el líder de esta región rechazó la propuesta autonómica realizada por el presidente georgiano. A pesar de ello, en marzo llegaron a un acuerdo para desmilitarizar la región, que preveía una primera fase de retirada de las trincheras y fortificaciones, para dar paso a una cooperación económica. En la primera quincena de noviembre de 2006, la provincia apoyó en un referéndum, no reconocido internacionalmente, la independencia del territorio, con más del 90 % de los 50.000 votantes a favor de la secesión, y la reelección como presidente de la región de E. Kokoity, quien citó como sus prioridades políticas la independencia de Osetia del Sur y la integración con Rusia. La situación de estancamiento del proceso de Abjasia puede calificarse de «proceso dinámico de no-paz», ya que no hay progreso en los temas clave: el retorno de los 200.000 refugiados georgianos,
el estatus final de Abjasia y el futuro económico
de la república. En 2007, la propuesta de Georgia pasaba por actualizar y cambiar los mecanismos de negociación establecidos a principios de la década de los noventa, señalaba también que se debía pasar a la siguiente fase, con un diálogo directo entre las partes, sin condiciones previas y que contemplara al menos el restablecimiento de la confianza, pero las autoridades de Abjasia rechazaron la oferta, argumentando que todavía no existían las condiciones apropiadas para iniciar negociaciones. En abril de 2008, el presidente georgiano, Mikheil Saakashvili, anunció un nuevo plan de paz para resolver el conflicto con Abjasia, que ofrecía al territorio lo que el Gobierno georgiano tildó de «autonomía ilimitada» dentro de Georgia y que contemplaba la creación del puesto de vicepresidente, que sería ocupado por un representante abjasio. La nueva iniciativa de paz se mantenía en la misma línea que las propuestas lanzadas en junio de 2006 por el Gobierno, aunque con mayor énfasis en la dimensión económica. Como era previsible, la propuesta de paz fue rechazada por los líderes abjasios, quienes la tildaron de propaganda y reiteraron su negativa a reanudar el proceso negociador hasta que Georgia se retirara de la zona del alto Kodori y se firmara un acuerdo mutuo sobre el no uso de la fuerza. En la segunda quincena de agosto de 2008, después de producirse serios enfrentamientos en Osetia del Sur, tras unos ataques de las Fuerzas Armadas de Georgia a varios municipios de Osetia del Sur, con un balance de más de 300 muertos, y una dura respuesta militar rusa que trascendió el territorio de Osetia del Sur, Rusia reconoció formalmente la independencia de Osetia del Sur y Abjasia, y en relación con su presencia militar, mantuvo puestos militares en Georgia fuera de las regiones de Osetia del Sur y de Abjasia, incluyendo las localidades de Senaki (oeste) y Poti (ciudad portuaria), así como también zonas al norte de la ciudad de Gori. A principios de septiembre, los presidentes ruso y francés acordaron, en una reunión
celebrada en Moscú, complementar el acuerdo logrado en el mes de agosto, por el que las tropas rusas se retirarían de las zonas de Georgia, fuera de Abjasia y Osetia del Sur, en el plazo de un mes, tras el despliegue de mecanismos internacionales, no inferiores a 200 observadores de la UE, que debería hacerse efectivo el 1 de octubre. La retirada estaba condicionada también a la garantía del no uso de la fuerza contra Abjasia y Osetia del Sur mediante documentos de vinculación legal.
A finales de mayo de 2009 se suspendieron durante unos días las conversaciones de Ginebra sobre la seguridad en el sur del Cáucaso entre Abjasia, Osetia del Sur, Rusia y Georgia, que contaban con la mediación de la ONU, la UE y la OSCE, y con la participación de EEUU. La delegación abjasa se retiró por considerar que el secretario general de la ONU no había entregado a tiempo el informe sobre la misión de las Naciones Unidas en la región y por considerar inaceptable que en un anterior informe se considerara a Abjasia como parte de Georgia. Posteriormente, las delegaciones de Osetia del Sur y Rusia renunciaron a participar en la quinta ronda de las mencionadas negociaciones tras asegurar que éstas no tenían ningún sentido sin la presencia abjasa. La delegación de Abjasia advirtió que no proseguiría el diálogo si las Naciones Unidas y la UE eran parciales a favor de Georgia. En medio de una tensión permanente por incidentes marítimos, a mediados de agosto se celebró en Gali el tercer encuentro entre las partes en conflicto, en el marco del mecanismo para la prevención y gestión de incidentes para la región de Abjasia. A mediados de septiembre, representantes de Georgia, Abjasia y Rusia se reunieron de nuevo, bajo los auspicios de la ONU y la misión de observación de la UE (EUMM), en el marco de los mecanismos de prevención y respuesta a incidentes acordados en el proceso de Ginebra. En la reunión trilateral, las partes también discutieron sobre el acceso a la educación de la población georgiana residente en el distrito de Gali (Abjasia). En cuanto a la región de Osetia del Sur, independiente «de facto», a mediados de agosto, representantes georgianos, osetios y rusos se reunieron en la localidad georgiana de Dvani en el marco del tercer encuentro del mecanismo para la prevención y gestión de incidentes. El encuentro fue facilitado por la misión de supervisión de la UE. En septiembre realizaron un nuevo encuentro. A finales de octubre, el representante especial de la UE para la crisis en Georgia, Pierre Morel, afirmó que las conversaciones de Ginebra (proceso de diálogo entre Georgia, Rusia, Abjasia y Osetia del Sur, mediado por la ONU, la OSCE y la UE, con participación también de EEUU) estaban entrando en la segunda fase, cuyo objetivo era lograr un régimen de seguridad y un marco de protección humanitario más desarrollados, con el fin de aumentar la seguridad regional. Según Morel, estaba previsto que en las próximas rondas de
Análisis por países | GEOR
GIA (A
bjasia y Ose
tia del Sur)
158
conversaciones se abordaran los elementos básicos para un acuerdo marco sobre el no uso de la fuerza. El Gobierno georgiano aprobó el 3 de julio de 2010 un plan de acción para implementar los objetivos contenidos en la «Estrategia sobre los Territorios Ocupados: Compromiso a través de la Cooperación», que marcaba las pautas del Gobierno en relación con Abjasia y Osetia del Sur. El plan de acción fue desarrollado y sería supervisado por la Oficina del ministro de Estado georgiano para la Reintegración, y se centraría en torno a siete instrumentos que el Gobierno pretendía poner en marcha. Éstos incluían mecanismos de contacto neutrales respecto al estatus, que consistirían en oficiales nombrados con el consentimiento de ambas partes y un equipo reducido de personas, con base en Sokhumi, Tskhinvali y Tbilisi. En segundo lugar, se contemplaban tarjetas de identificación y documentos de viaje neutrales para los residentes de ambas regiones independentistas, que les permitiría viajar al extranjero así como también acceder a servicios sociales y educativos en Georgia. Por otra parte, se crearía un fondo económico, que sería gestionado por una organización internacional, y que concedería subvenciones para organizaciones en Abjasia y Osetia del Sur. Además, se establecería un fondo de inversión, con fondos de organizaciones donantes y empresas, gestionado de manera privada, y que iría destinado a proyectos a ambos lados de la frontera administrativa. A su vez, se contemplaría la creación de una agencia de cooperación pública, integrada en el Ministerio georgiano para la Reintegración, que promovería programas financiados con fondos públicos. Los otros dos instrumentos incluían el establecimiento de una institución financiera en las dos regiones independentistas, para facilitar transferencias de dinero y otras transacciones, así como la creación de una zona económica y social integrada, en las zonas adyacentes a las dos fronteras administrativas, para facilitar el desarrollo de servicios económicos y sociales. La estrategia del Gobierno de Georgia fue rechazada en diversas ocasiones por las autoridades de Abjasia y Osetia del Sur. En noviembre, el presidente de Georgia, Dmitry Saakashvili, anunció en un discurso ante el Parlamento Europeo el compromiso unilateral de Georgia sobre el no uso de la fuerza para restaurar el control de su territorio. Según Saakashvili, Georgia sólo recurriría a vías pacíficas y retendría el derecho a la defensa sólo en caso de nuevos ataques e invasión del territorio de Georgia que permanecía bajo control de Georgia. En los últimos años, Rusia había exigido que Georgia firmase acuerdos de no uso de la fuerza con Abjasia y con Osetia del Sur, mientras que Georgia defendía un pacto de no agresión con Rusia, a la que considera actor principal en el conflicto. En la última etapa, Rusia había pasado a defender declaraciones
unilaterales de no uso de la fuerza, aunque había descartado adoptar ella misma una medida de este tipo, como le exige Georgia. La decisión anunciada por Saakashvili ante el Parlamento se asemejó, por tanto, a la propuesta rusa, si bien Georgia había instado a la comunidad internacional a que calificara de ocupación la presencia militar rusa en Abjasia y Osetia del Sur. No obstante, afirmó que Georgia continuaba comprometida con el proceso negociador de Ginebra y que, al mismo tiempo, consideraba que era necesario iniciar un diálogo político con Rusia, para revertir las consecuencias de la guerra y establecer las condiciones para la paz. Según Saakashvili, Georgia no quería a Rusia como enemiga sino como socia y señaló que Moscú podía desempeñar un papel positivo en la transformación del Cáucaso. El régimen abjasio manifestó que desconfiaba de la declaración de Georgia sobre el no uso de la fuerza, que calificó como demagógica. En diciembre, las autoridades de Abjasia y Osetia del Sur anunciaron su disposición a comprometerse con el no uso de la fuerza, afirmando que no usarían la fuerza contra Georgia, su población, su territorio ni sus Fuerzas Armadas.
El proceso de paz en 2011
E
n marzo, Georgia instó a Rusia a adoptar medidas recíprocas al compromiso de Georgia de no usar la fuerza, anunciado en noviembre por el presidente georgiano, Mikhail Saakashvili, y reiterado después en cartas formales a la UE, la OSCE, la ONU, la OTAN y los EE. UU. Así lo planteó en la quinceava ronda de conversaciones del proceso de Ginebra. Según Georgia, el otro tema priorizado en la nueva ronda era el establecimiento de arreglos en materia de seguridad internacional en la regiones de Abjasia y Osetia del Sur, incluyendo la presencia de fuerzas de la policía y de mantenimiento de la paz internacionales. Hasta entonces, Rusia había bloqueado esa posibilidad. Por otra parte, Rusia insistió en que ella no era parte en el conflicto, por lo que no veía argumentos para firmar un compromiso de no uso de la fuerza, mientras instaba a Georgia a que ésta firmara acuerdos al respecto con Abjasia y Osetia del Sur. En junio, Georgia amenazó con una posible retirada del proceso negociador de Ginebra alegando planes rusos de colocar bombas en territorio de Georgia. A su vez, los comediadores de la UE y de la ONU alertaron de que diversos incidentes producidos en los últimos meses en Abjasia y Osetia del Sur, incluyendo disparos y explosiones (tres muertes en abril y dos heridos en mayo), apuntaban a un riesgo de escalada de la situación. Las cuestiones de seguridad centraron la ronda de las negociaciones de Ginebra, celebrada el 7 de junio. Alexander Ankvab, vicepresidente de Abjasia, fue elegido nuevo presidente de la entidad con el 55 % de los votos en las elecciones de finalesAnálisis por países | GEOR
GIA (A
bjasia y Ose
tia del Sur)
159
de agosto, no reconocidas por la comunidad internacional. Ankvab sucedió a Sergey Bagapsh, quien murió tres meses antes. El portavoz del Parlamento de Georgia, Davit Bakradze, descalificó los comicios, que consideró una lucha entre clanes controlados por Rusia. Un nuevo informe del International Crisis Group, Georgia-Russia: Learn to Live like Neighbours, alertó de que las tensiones entre Georgia y Rusia estaban aumentando de nuevo, en un contexto en que las relaciones diplomáticas estaban suspendidas, marcadas por disputas personalizadas, y en el que solo había negociaciones muy limitadas, con mediación suiza, con relación a la aspiración de Rusia de entrar en la Organización Mundial del Comercio. El proceso de Ginebra relativo a la situación de Abjasia y Osetia del Sur continuaba activo, si bien las partes habían sido incapaces de alcanzar acuerdos en temas sustantivos, como el retorno de los refugiados, y había riesgos de que el proceso se pudiera colapsar dado el clima de fragilidad y tensión. Aún así, el informe señalaba que desde que comenzó el proceso de Ginebra sí se habían logrado algunos resultados modestos, como la creación del mecanismo de prevención y respuesta a incidentes (IPRM, por sus siglas en inglés). En octubre, se celebró, sin avances significativos, la 17ª ronda de las conversaciones de Ginebra. El Gobierno georgiano denunció que Rusia, Abjasia y Osetia del Sur bloqueaban la discusión sobre cualquier cuestión menor condicionándola al tema del estatus, por lo que expresó decepción con respecto a Rusia y su posición, que tildaron de inflexible. Mientras, el representante especial de la UE para el sur del Cáucaso y la crisis en Georgia, Philippe Lefort, manifestó que las conversaciones transcurrieron en un buen ambiente de trabajo.
El representante de la OSCE, Giedrius Cekuolis, afirmó que la cuestión sobre el no uso de la fuerza continuó siendo un elemento de desencuentro entre las partes.
En noviembre, Georgia y Rusia alcanzaron un pacto en las negociaciones internacionales para la entrada de Rusia en la Organización Mundial del Comercio (OMC) que implicaba la observación internacional del comercio que pasa por Abjasia del Sur y de Osetia del Sur. En diciembre, Rusia, Abjasia y Osetia del Sur pidieron que se retirara de la agenda de las negociaciones de Ginebra las discusiones sobre arreglos internacionales de seguridad, uno de los aspectos clave vinculado hasta entonces a la cuestión del no uso de la fuerza, elemento polémico y sujeto a discusión frecuente en el proceso. Según Rusia y las dos entidades independientes de facto, las propuestas de los copresidentes del proceso no habían obtenido el respaldo de parte de los participantes en el proceso, con referencia a su propia posición, y alegaron también que se trataba de una cuestión que no formaba parte del acuerdo de alto el fuego de seis puntos mediado por la UE en 2008. Rusia planteó que no había alternativa a un acuerdo legalmente vinculante entre Georgia y Abjasia y a otro similar entre Georgia y Osetia del Sur, mientras que Georgia siempre defendió soluciones conjuntas que abarcasen también a Rusia, a la que consideraba parte en el conflicto, algo que Rusia negaba. Por otra parte, Georgia continuó reclamando la presencia de policía internacional y de fuerzas de mantenimiento de paz en ambas regiones o como alternativa ante la improbabilidad de que esa medida sea posible a corto plazo, la posibilidad de que observadores de la misión de la UE, EUMM, llevaran a cabo visitas regulares de determinación de hechos a esas regiones, a las que tenían vetada la entrada.