Grupos de Interés

La perspectiva pluralista - es decir, la concepción de que diversas fuerzas institucionales dan cuerpo al campo político – defiende que los grupos de interés, junto a los partidos políticos y los sufragios, constituyen elementos clave que expresan la opinión pública de cara a los representantes políticos (Gray, Lowery, Fellowes y Mcatte 2004: 413).

Sin embargo, la relación entre dicha opinión pública, los grupos de presión y la construcción de políticas públicas puede ser examinada desde otras perspectivas (Gray, Lowery, Fellowes y Mcatte 2004: 413). En este sentido, Stolz (2002:54) advierte que, tradicionalmente, los estudios de policy-making enfocados en el proceso legislativo tienden a tener muy poco presente la acción de los grupos de presión en el proceso de construcción de la agenda (agenda-setting). Por ello, infravaloran o ignoran, por ejemplo, la acción de estos actores en la promoción o bloqueo de temas en la agenda política, algo particularmente decisivo en el proceso de construcción de políticas públicas penales.

Los ciudadanos - individualmente o en grupos - tradicionalmente han ejercido presiones sobre los poderes públicos según temas de su atención o interés. Sin embargo, el hallazgo de los “grupos de interés” como objeto de estudio del proceso político adquiere relevancia científica a partir de la estructuración de las democracias (sociedades) de masas (Lucas Verdú 1973: 136). Aunque la literatura presenta concreciones terminológicas que pueden variar entre grupos “de interés”, “de presión” o “de influencia”, entre otras, a efectos del presente trabajo emplearemos estas definiciones como sinónimas puesto que buscan explicar la misma acción de determinados grupos sociales.

En sentido estricto, son grupos organizados que buscan influir a los poderes públicos en la elaboración o implementación de propuestas o medidas que “favorezcan, o al menos no perjudiquen, sus ideas e intereses, sin que su intento suponga en principio una responsabilización política del grupo presionante en caso de lograr su pretensión” (Lucas Verdú 1973: 139). Por ello, Pross (1986: 3) define sucintamente a los grupos de

presión como “organizations whose members act together to influence public policy in order to promote their common interest”.

En suma, los grupos de presión emplean diversos mecanismos para persuadir a los miembros de los poderes del Estado a fin de lograr sus objetivos. Sin embargo, el éxito de la persuasión depende de un conjunto de factores que están relacionados con la organización de los grupos, la persistencia de la acción, los recursos materiales y humanos, las capacidades movilizadoras, entre otros (Pross 1986: 4-5).

Siguiendo este planteamiento, Stolz (2002: 58) entiende que es posible establecer una diferenciación entre los grupos de presión a partir de tres características fundamentales que son: a) objetivos; b) recursos; c) cómo participan en el proceso político. Respecto a los objetivos, más allá de las temáticas propias de los grupos, éstos pueden fijar un amplio abanico de objetivos, desde la demanda de recursos materiales (v. gr. los grupos que buscan una mayor asignación de dotaciones presupuestarias a acciones afirmativas de grupos minoritarios) hasta aquellos que buscan metas intangibles (v. gr. los grupos que buscan la paz mundial).

En cuanto a los recursos, los grupos de presión pueden distinguirse por los medios de que disponen para influir en la acción política: información, contactos con fuentes políticas o autoridades de su interés, formación/ profesionalización, cantidad de miembros activos, capacidad comunicativa, red de participantes dispuestos a movilizarse y todos aquellos recursos que puedan facilitar que los grupos de presión logren sus objetivos.

Finalmente, también pueden diferenciarse por cómo toman parte en el proceso político, es decir, si son llamados a participar activamente del proceso legislativo (v. gr. las comparecencias en las Cámaras); si colaboran con el Gobierno (v. gr. los comités sectoriales de los Ministerios); si son llamados por autoridades políticas a elaborar informes, borradores legales; si cooperan con el desarrollo o despliegue de determinadas acciones políticas o, por el contrario, si actúan como observadores o críticos externos tanto al proceso de policy-making como al ciclo político.

No obstante, centrándose en los grupos de presión político-criminales, Stolz (2002) repasa la definición clásica - que únicamente divide éstos en función de si son profesionales o no, es decir, si están vinculados a alguna institución (sindicatos policiales, asociaciones de magistrados, grupos de expertos en justicia penal) o no lo están (grupos de víctimas, de prisioneros o de ex-delincuentes) -, y propone una visión más amplia. Y así, afirma que pueden existir grupos de presión “no profesionales” que puntualmente tengan interés en influir en políticas criminales, además de aquellos que se dedican en exclusiva a ello48.

En este contexto, coexisten aquellos grupos que genéricamente reivindican la introducción de nuevos delitos o penas o la modificación de éstos en el CP y aquellos grupos que se dedican a pormenorizar y analizar detalles en la estructura y funcionamiento de la justicia penal. Así pues, una clasificación más amplia de los grupos de presión político-criminal - aunque se mantenga la diferenciación de estos según sus objetivos, recursos o acción política - permite analizar la influencia de éstos a lo largo de todo el proceso de construcción de políticas criminales.

Dadas estas singularidades, la elaboración de una lista de los grupos de presión de la policy community político-criminal puede presentar problemas. Grupos “no profesionales” o que apenas puntualmente depositan su interés en la política-criminal podrían quedar excluidos. Con todo, creemos que existe en el Estado español una cierta estabilidad en los grupos de presión, profesionales o no, que en los últimos tiempos han tomado parte del proceso político desde la esfera del “público atento”.

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Un ejemplo claro son los grupos de presión dedicados a la seguridad vial que, puntualmente pueden reivindicar cambios en las políticas penales a fin de lograr sus objetivos, aunque no tienen por objeto principal la política criminal. Véase la acción del grupo “Mothers Against Drunk Driving” (<http://www.madd.org/>, consultado en 02/06/2009) en los EE.UU. En el Estado español, grupos como “Stop Accidentes”, “Asociación para el Estudio de la Lesión Medular Espinal (AESLEME) o “Olvidados por la Justicia” han defendido la modificación del CP en materia de Seguridad Vial. En efecto, representantes de estos grupos de presión, comparecieron el 15 de marzo de 2006 ante la “Comisión no permanente sobre seguridad vial y prevención de accidentes tráfico” (DS Congreso de los Diputados Núm. 520, pág. 2), durante el trámite legislativo de la proposición de ley que resultó en la promulgación de la LO 15/2007 de 30 de noviembre, ley por la cual precisamente se introdujeron modificaciones en el CP en materia de seguridad vial.

Jueces y magistrados, como grupo organizado, frecuentemente expresan sus opiniones acerca de diversos ámbitos de la política criminal utilizando para ello las Asociaciones judiciales. Como es sabido, las tres mayores en número de miembros son: Asociación Profesional de la Magistratura (APM), Asociación Francisco de Victoria y Jueces para la Democracia (JpD). Agrupan, respectivamente, a 1300, 520 y 450 afiliados, según los balances publicados en sus sitios de internet49.

Desde el punto de vista ideológico, se atribuye a la APM una actuación más cercana a las propuestas conservadoras mientas que a JpD se la vincula más a tesis progresistas. A su vez, se atribuye a la Asociación Francisco de Vitoria una perspectiva moderada. Pese al hecho de que el discurso oficial presentado por estas Asociaciones frecuentemente remarque la tesis de independencia ideológica y de distanciamiento respecto al ideario político, son notorias y de conocimiento público las ideologías expresadas por cada una de ellas.

Aún dentro del satélite de la Administración de Justicia, parte de los Fiscales también están agrupados en asociaciones a través de las cuales actúan como grupo de presión. Dos de estos principales grupos – en número de afiliados - son la Asociación de Fiscales (AF), caracterizada por sus postulados conservadores, y la Unión Progresista de Fiscales (UPF) que, como expresa su propio nombre, se caracteriza como progresista. Ambas asociaciones frecuentemente expresan públicamente sus opiniones respecto a la política criminal española.

Aún bajo la óptica corporativa, tanto los distintos miembros de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado como los funcionarios de prisiones componen un mosaico amplio de sindicados, con distintas perspectivas ideológicas y fuerzas, de difícil mapeo y sistematización pero que, sin lugar a dudas, presionan a los poderes del Estado en diversas materias político-criminales. Cabe matizar que los miembros de la Guardia Civil, por tratarse de un cuerpo militarizado, tienen vetado el derecho a sindicarse.

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Páginas <http://www.apmagistratura.com>, <http://www.ajfv.es>, <http://www.juece sdemocracia.es>, consultadas en 13 de junio de 2009.

No obstante, a otros cuerpos policiales como la Policía Nacional no sólo se les permite la constitución de sindicatos sino que éstos incluso adquieren ciertos poderes en la Administración. La LO 2/1986 de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, estipula que los sindicatos policiales participarán, junto con miembros del Ministerio del Interior, en el Consejo de Policía, órgano rector encargado de establecer las condiciones para el ejercicio de las funciones policiales. Según datos del Ministerio del Interior, los sindicatos que poseen asiento en el Consejo de Policía son el Sindicato Unificado de Policía (SUP), la Confederación Española de Policía (CEP), la Unión Federal de Policía (UFP), el Sindicato Profesional de Policía (SPP) y el Sindicato de Comisarios de Policía (SCP).

Así como la Policía Nacional, los cuerpos y fuerzas de seguridad de ámbito autonómico y local también poseen diversos sindicatos. Lo mismo se observa en el caso de los funcionarios de Instituciones Penitenciarias (de ámbito estatal o autonómico, en su caso). Como ya hemos mencionado, éstos también actúan como grupos de interés. No obstante, dada la considerable cantidad de grupos, no los sistematizaremos en este trabajo.

Otro grupo de presión de la policy-community político criminal, desvinculado de las asociaciones corporativas, es el Grupo de Estudios de Política Criminal (GEPC), que congrega tanto a jueces y fiscales como a catedráticos y profesores titulares de Derecho penal. Al agrupar una considerable red de expertos y actores que participan activamente en la Administración de Justicia, el GEPC tiene un destacado potencial para actuar en el proceso político. Además de desarrollar actividades académicas en torno a la política criminal, con relativa asiduidad el GEPC emite notas de prensa, manifiestos y otros materiales respecto a las propuestas legislativas que afecten a la política criminal en curso.

Además del GEPC encontramos otras asociaciones o grupos que reúnen actores tanto del ámbito académico como del entorno jurisdiccional y que, para algunos temas, actúan como grupos de presión en la policy-community político-criminal. No son grupos exclusivamente dedicados a la política criminal pero sí actúan en respuesta a determinados problemas.

Un ejemplo claro es la Asociación de Mujeres Juristas Themis, un grupo organizado que tiene entre sus objetivos “promover la plena efectividad de la igualdad jurídica de las mujeres y la erradicación de su discriminación50”. Para tal fin actúan en diversas áreas, entre ellas la político-criminal, siempre y cuando a través de ésta logren sus objetivos (para ello, han impulsado, por ejemplo, la sustitución –en algunos supuestos - del delito de violencia doméstica por el de violencia de género).

Otro ejemplo es la acción de la Asociación de Juristas Cristianos, que reúne jueces, académicos, fiscales, notarios y abogados en torno a los postulados cristianos. Actúan como grupo de presión en temas político-criminales afines a su entorno, por ejemplo en la discusión sobre la reforma del CP en materia de interrupción voluntaria del embarazo, impulsada en 2008 por el Gobierno presidido por José Luis Rodríguez Zapatero.

A parte de las organizaciones que reúnen a académicos o profesionales del universo jurisdiccional, otros grupos de presión diversos se manifiestan en materia político-criminal según los temas abordados por la policy-community. Así, los grupos defensores de los animales, los vinculados a las causas de los inmigrantes, de los menores, de los derechos humanos, etc., ejercen o buscan ejercer presión en materia penal según sus propios objetivos o intereses.

Sin embargo, como recuerda Ismaili (2006: 264-265), aunque tradicionalmente los grupos que operan con más éxito dentro de la policy-community político criminal son aquellos ligados a los profesionales (juristas, académicos, sindicatos), en las últimas dos décadas los grupos de presión formados por las víctimas de delitos han adquirido importancia en el proceso de construcción de políticas públicas penales. En parte se debe a que los Gobiernos encuentran en ellos el respaldo necesario para sacar adelante leyes a las que expertos y profesionales se oponen.

La posición de la víctima encuentra un mayor respaldo en la opinión pública. Ésta se sensibiliza más con la primera por aspectos psicológicos, como el temor a ser víctima, la solidaridad con el dolor padecido o el sentido común de lo “injusto” (García

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Objetivo de Themis, según su página web <http://www.mujeresjuristasthemis.org /themis.htm>, consultada el 15 de marzo de 2009.

Arán 2008: 45). Nunca es demasiado recordar que en el desarrollo normativo los temas penales no sólo cuentan con la legitimación del Estado, ya que se trabajan sobre la concepción popular de lo erróneo y lo cierto.

En los EE.UU. algunos grupos de víctimas han conseguido impulsar reformas en el CP. Como trabajaremos en el Capítulo III, la ley de los “three strikes and you are

out” fue propuesta por una víctima. Aún en ese país, otras leyes que incluso llevan el

nombre de las víctimas - Ley Megan, Ley Jenna, Ley Brady51- tomaron forma después de casos delictivos específicos.

Pero el papel de la víctima, convertida en grupo de presión que lucha por incidir en la política criminal, no es un fenómeno exclusivo de los EE.UU. En el Estado español algunas fundaciones y asociaciones creadas para apoyar a las víctimas de terrorismo, como la Asociación Víctimas del Terrorismo (AVT), el Colectivo Víctimas del Terrorismo (COVITE), la Asociación Víctimas del Terrorismo Verde Esperanza, la Fundación Miguel Ángel Blanco, la Fundación Coronel Médico Dr. Muñoz Cariñanos, la Fundación Tomas Caballero, la Fundación Gregorio Ordoñez, la Asociación Ayuda Víctimas 11-M o el Foro Ermua, son un buen ejemplo.

Además de estos grupos, en algunas propuestas político-criminales incluso algunas víctimas han sido invitadas a participar a título personal en el proceso político o, han actuado como parte del “publico atento”. No obstante éstas no siempre han constituido grupos organizados, pese a los apoyos recibidos o las acciones logradas. Es el caso de la familia de la niña Mari Luz -víctima de un caso de pederastia que supuso su muerte-, que a principios de 2009 movilizó fuerzas para la introducción de la cadena

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Creada como respuesta a un caso en que un ex-condenado por pederastia reincide, en un suceso que llevó a la muerte de una niña, la “Ley Megan” del Estado de California permite que cualquier ciudadano acceda a los archivos de datos de los condenados por delitos sexuales. A su vez, a raíz de un caso de asesinato cometido por un condenado durante un permiso penitenciario, la “Ley Jenna” del Estado de Nueva York estipula medidas post-delictuales para criminales sentenciados por delitos graves y restringe la progresión al régimen semiabierto/abierto también en función del agravio del delito. Finalmente, la Ley Brady, de 1993, impulsada por Jim y Sarah Brady – padres de un niño muerto por un disparo de arma de fuego – introdujo restricciones a la compra de armas de fuego a nivel federal en los EE.UU. Véase “Cuando la ley se hace a golpe de escándalo” en Crimimedia, <http://crimimedia.uab.cat/>, pagina consultada el 15 de marzo de 2009.

perpetua en el CP español y llegó a ser recibida en audiencia pública por el Presidente del Gobierno español, el líder del principal partido de la oposición y el presidente del CGPJ52.

2.2 Procesos

2.2.1 Procedimiento legislativo y su impacto en la construcción de la