2. El principio de eficacia 130
2.5. Información y eficacia 139
2.5.1.Información a los ciudadanos
La Administración tributaria, que tiene como fin último la obtención de ingresos suficientes para afrontar los gastos del Estado43, no tan solo lleva directamente a cabo una serie de actividades administrativas dirigidas a alcanzar aquel fin sino que necesita también de la colaboración de los ciudadanos para que el mencionado fin se alcance de forma eficiente. Dichas actividades (administrativas y de colaboración) se materializan bien en un deber de informar a la Administración, bien en un deber, por parte de la propia Administración, de informar a los ciudadanos (o a otras Administraciones)44 o, finalmente, en un deber de información entre ciudadanos
42
… ni la eficacia puede nunca comprender exigencia de renuncia a conquista alguna del Estado de Derecho…, ni el sometimiento a la Ley y al Derecho puede llegar a comportar condicionamientos y requerimientos que hagan impracticable una actuación eficaz (Cfr. PAREJO ALONSO, L., Eficacia y Administración, INAP - BOE, Madrid 1995, pág. 109). … las normas que regulan la exigencia formal de los tributos… han ignorado, en no pocas ocasiones, la existencia de una Constitución que reconoce derechos esenciales a los ciudadanos, y todo ello en aras de una eficiencia en el quehacer administrativo que, si bien es cierto que también tiene acogida en nuestra Carta Magna, en muchas ocasiones ni siguiera se ha alcanzado (TEJERIZO LÓPEZ, J.M., "Las funciones de los órganos de
gestión tributaria: algunas consideraciones críticas", Quincena Fiscal Aranzadi, núm. 3, 1997).
43
La Administración, en su labor de aplicar el sistema tributario, no actúa en defensa de un interés propio, sino del general. Y éste no es otro que el conseguir la efectiva realización del deber de contribuir establecido en el artículo 31 CE (STS 19 de marzo de 2007, FD 3º, párrafo 9 [RJ
2007/4360]).
44 La información a los ciudadanos además de
resultar un factor decisivo para esa aplicación eficaz del sistema tributario, constituye una exigencia prima facie del principio constitucional de eficacia para el ámbito tributario. Y no solo de ese principio: no hay que olvidar que esta exigencia constitucional (eficacia), referida al ámbito de la gestión de los tributos, es un presupuesto sin el cual no es posible la consecución de los fines y principios constitucionales del sistema tributario
(BARQUERO ESTEVAN, J.M., La Información Administrativa a los Contribuyentes, Aranzadi,
dirigido a la aplicación de los tributos45. Este conjunto de flujos informativos, que llamamos comunicación tributaria constituyen un medio indispensable46 para que aquel fin, la obtención de recursos, pueda ser plenamente alcanzado y suponen, por tanto, una condición de eficacia de la actividad administrativa.
La generalización del sistema de autoliquidaciones (con el consiguiente aumento de costes fiscales indirectos a los obligados tributarios) no hubiera sido efectiva si, simultáneamente, no se hubieran establecido unos mecanismos compensadores capaces de disminuir tanto aquellos costes como las necesidades de ejercitar potestades de control por parte de los órganos encargados de la aplicación de los tributos.
De los mecanismos que han contribuido de forma más notable a la eficacia del sistema tributario cabe destacar los mecanismos de información a los ciudadanos47, entre cuyos efectos más sobresalientes, por lo que a la eficacia respecta, podemos
45 Dicho deber constituye el efecto derivado de la aplicación técnicas de interposición destinadas a
hacer más eficaz la aplicación de los tributos.
46 Sin la participación y colaboración de los particulares la Administración debería de llevar a cabo
tareas mucho más complejas y las más de las veces no conseguiría …nunca llegar por sí sola al conocimiento de los datos de hecho que interesan para aplicar el Derecho Tributario más que en una pequeña parte, ya que tales datos la mayoría de las veces no se manifiestan externamente, sino que pertenecen a la esfera privada de los particulares o aunque tengan una manifestación exteriormente visible…, costaría mucho tiempo y esfuerzo su captación sistemática (PALAO TABOADA, C., “La
potestad de obtención de información de la Administración tributaria y sus límites”, Estudios de Derecho y Hacienda. Homenaje a Cesar Albiñana García-Quintana, Ministerio de Economía y
Hacienda, Madrid, 1987, pág. 893).
47 …
el rendimiento de una buena organización y regulación de la información al contribuyente, en todas sus vertientes, nace de concebir la misma como una tarea común, de la Administración y de los contribuyentes. Surge del convencimiento compartido de que su mejora y buen orden facilita, y mucho, la aplicación eficiente y justa del ordenamiento tributario;… la respuesta ágil y precisa a las dudas que se plantean disminuyen el volumen de expedientes conflictivos de forma notable, mejorando la eficacia de los sistemas de gestión (ROZAS VALDÉS, J.A., “Información y asistencia
al contribuyente”, en TORNOS MAS, J. y GALÁN GALÁN, A. [Coords.], Comunicación Pública,
mencionar48:
- Su contribución al cumplimiento espontáneo de los deberes tributarios al tiempo que se minimiza el cumplimiento defectuoso de los mismos49.
- La reducción de la presión fiscal indirecta50.
- La transmisión de una cierta idea de legitimidad del sistema tributario51.
2.5.2.Información a la Administración
Para una correcta aplicación de los tributos, la Administración tributaria debe de disponer de toda la información susceptible de resultar de interés para aquella aplicación52. Así, el régimen tributario debe de proporcionar a la Administración los instrumentos legales necesarios para poder recabar, por si misma o mediante la
48 Cfr. ROZAS VALDÉS, J.A., “Información y asistencia al contribuyente”, en TORNOS MAS, J. y
GALÁN GALÁN, A. [Coords.], Comunicación Pública, Marcial Pons, Madrid, 2000, pág. 315 49
El cumplimiento voluntario del contribuyente constituye el gran auxilio para administrar un sistema moderno de tributos. Ello le permite a la administración programar y ejecutar la revisión y posterior aprobación, tácita o expresa, de la determinación del tributo realizada por el contribuyente, mediante planes selectivos de fiscalización (RAPPORT, M., Asistencia al contribuyente, 1970,
[documento electrónico], http://www.ciat.org/biblioteca/opac_css/index.php?lvl=categ_see&id= 18&PHPSESSID=1fca0a0d3203a7f4f0773b8a89ff1543# [Consulta 27.01.14], pág. 299).
50 Cfr. DIAZ YUBERO, F.,
Aspectos más destacados de las Administraciones Tributarias Avanzadas,
en Documentos del IEF, 14/03, pág. 28.
51
Si no ayudamos a los contribuyentes que están tratando de cumplir, últimamente, destruiremos la confianza y respeto que sienten los contribuyentes por nuestro sistema de cumplimiento voluntario
(ADER, J., “Asistencia e información al contribuyente”, 1987, [documento electrónico], http://www.ciat.org/biblioteca/opac_css/index.php?lvl=notice_display&id=2422&seule=1&PHPSESS ID=1fca0a0d3203a7f4f0773b8a89ff1543# [Consulta 27.01.14], pág. 323).
52
La eficacia en la aplicación del tributo y su adecuación a los índices de capacidad contributiva de los sujetos pasivos precisa de una exacta información por parte de los órganos de la Inspección, así como de la ordenación jurídica de los medios y actuaciones oportunas para alcanzar el objetivo previsto (ESEVERRI MARTÍNEZ, E., “Las actuaciones inspectoras”, Revista de Derecho Financiero y Hacienda Pública, núm. 200, 1989, pág. 352).
colaboración de los ciudadanos, aquella información.
Como ya hemos dicho ut supra, en muchos casos, la Administración podría obtener por sí misma la información necesaria, pero los costes derivados de dicha obtención no estarían justificados, especialmente cuando existe la alternativa de la colaboración. Otra cuestión es, naturalmente, el uso abusivo, innecesario o en cualquier caso indebido, que la misma pueda hacer de dicha colaboración.
El deber de suministrar información a la Administración53, o el deber de atender los requerimientos que la Administración formule, constituyen un claro ejemplo de materialización del principio de eficacia en la aplicación de los tributos54.
Dicho deber, que se establece con carácter general en el artículo 39.1 LRJAPAC, obliga a los ciudadanos, siempre que así lo establezca una ley, a facilitar a la Administración informes, inspecciones y otros actos de investigación55.
53 La información por suministro
ha pasado en pocos años de ser una forma de obtención de información secundaria,… a ser la fuente principal de obtención de la misma por lógicas razones de eficacia administrativa y agilidad en la gestión, de tal forma que en la actualidad, más del 80 por 100 de los datos que afluyen a la Administración llegan por dicha vía (LÓPEZ MARTÍNEZ, J., Los deberes de información tributaria de terceros, Marcial Pons, Madrid, 1992, pág. 104).
54 Aunque formuladas en relación con los deberes de información de las entidades financieras resultan
de interés las siguientes palabras: En nuestros días… se hace evidente que las obligaciones informativas de las entidades financieras son un requisito imprescindible para implementar el modelo que sustenta el Sistema Fiscal. La reciente crisis financiera ha puesto de relieve además que ésta es una condición de eficacia de todo el modelo económico (GARCÍA–MONCÓ MARTÍNEZ, A., “Las
obligaciones de información en la ley General Tributaria y su desarrollo en el Reglamento de gestión e inspección. En particular, las de entidades bancarias, crediticias y de mediación financiera”, en BÁEZ MORENO A. y JIMÉNEZ–VALLADOLID, D.[Coords.], Tratado sobre la Ley General Tributaria, Homenaje a Álvaro Rodríguez Bereijo, Tomo II, Aranzadi, Cizur Minor, 2010, pág. 114)
55 También las otras Administraciones deben de colaborar, en virtud del principio de eficacia, con la
Administración tributaria: Las Administraciones también deben comunicarse entre sí en aras de una mayor eficacia. El principio de colaboración, consagrado en la actualidad en el art. 4.c) de la Ley 4/1999… es una clara muestra de esta forma de comunicación pública (TORNOS MAS, J.,
“Presentación”, en TORNOS MAS, J. y GALÁN GALÁN, A. [Coords.], Comunicación Pública,
En el ámbito tributario, el artículo 93.1 LGT establece el deber de proporcionar a la Administración toda clase de datos, informes, antecedentes y justificantes con trascendencia tributaria56, bien que se deduzcan del cumplimiento de sus propias obligaciones tributarias o bien de sus relaciones con terceros.
2.5.3.Información entre particulares.
La información tributaria entre particulares es uno de los efectos de la técnica de interposición de determinados sujetos entre la Administración tributaria y los ciudadanos con el fin de disminuir el volumen de relaciones tributarias que esta entabla como consecuencia del ejercicio de su función de aplicación de los tributos. De esta manera se simplifica enormemente la gestión de los tributos, puesto que tanto el volumen de documentación que se genera como el personal necesario para gestionarla se reducen de forma considerable, haciendo que la actuación administrativa sea más eficiente al tener que dedicar menos recursos al mismo tiempo que se garantiza el mantenimiento del principio de generalidad en el deber de contribuir57.
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Sólo es concebible y permitido imponer estos deberes respecto de datos con trascendencia tributaria, precisamente porque es su utilidad y eficacia respecto a la correcta aplicación de las normas tributarias lo que justifica el establecimiento de estas prestaciones personales coactivas públicas (MARTÍN DELGADO, J.M., “Prologo”, en HURTADO GONZALEZ, J.F., El deber de colaborar con la Administración tributaria facilitando información sobre terceros, Lex Nova,
Valladolid, 2001, pág. 19).
57…
con el fin primordial de facilitar y asegurar el cumplimiento del tributo, nuestro ordenamiento jurídico ha conocido y conoce diversas técnicas que, en general, interponen entre la Hacienda Pública y las personas a las que la Ley quiere gravar de modo expreso con el tributo a un tercer sujeto a quien obliga a ingresar las cantidades que él puede o debe cobrar de estas personas, generalmente un grupo de personas numeroso que tienen con el sujeto interpuesto una determinada relación. De este modo el número de personas a quienes la Hacienda ha de dirigirse para cobrar el tributo se reduce de forma muy acusada. Si a esto unimos que los sujetos interpuestos son, en general, mucho más fácilmente identificables y son, también, en términos económicos, más significativos, entenderemos con facilidad que las técnicas de interposición no solo facilitan la gestión del tributo, sino que también aseguran su cobro, es decir, su efectiva aplicación (FERREIRO LAPATZA, J.J., Derecho Tributario: Parte General, Marcial Pons, 2004, págs. 73–74).