En junio de 1994 se presentó por la Comisión de las Comunidades Europeas, el estudio estratégico sobre el sector de la construcción,
basado en el informe WS. ATKINS126 cuyos trabajos tuvieron
lugar en el periodo entre enero de 1992 y octubre de 1993.
El objetivo de este informe es el de establecer un plan de acción de la UE, basado en una estrategia a largo plazo para mejorar la competitividad y la calidad del sector. Dicha estrategia se fundamenta en el aumento del nivel de la producción de la construcción, mediante una mejor formación del personal y una mayor innovación tecnológica.
Estos objetivos tienen como finalidad la de ayudar al sector a desarrollar una respuesta estratégica a los principales aspectos que provocan el cambio. Por ello, los términos de referencia que se pedían al estudio eran los de proporcionar un conocimiento amplio y profundo de la construcción en la UE. Se consideraba como tal el que se ocupaba de la construcción de obras, la producción de materiales y productos para la construcción, en el entorno del mercado interno. Se analizaba la estructura industrial del sector y evaluaba la posición competitiva de la UE, al tiempo que se realizaba una evaluación global de las necesidades de construcción futuras así como de los cambios tecnológicos y la innovación.
Se trata de un informe ejemplar por su estructuración y contenido, que si bien es muy amplio, merece ser comentado por las estrategias básicas que incluye.
Las propuestas estratégicas se derivan del análisis efectuado por los consultores de más de 700 empresas y organismos representativos del sector de la Unión Europea.
Su desarrollo contempla los posibles escenarios para el sector de la construcción. Todo ello es analizado en comparación con la
126 WS. ATKINS, International Limited. Estudio estratégico para el sector de la construcción..., op., cit. pág. 1-196. El informe se estructura en un prologo y diez capítulos.
realidad contrapuesta de los distintos Estados miembros o pertenecientes a otros continentes, así Japón o EEUU.
Se inicia el informe ATKINS127 con una exposición general que va
desde la visión del sector, factores clave para el cambio, problemas y prioridades hasta realizar una introducción en forma de resumen de lo que desarrolla en los diferentes capítulos. Se apoya este enfoque general con unos datos estadísticos: el sector de la construcción representaba en 1990 un 12% del producto interior bruto y el 20% de empleos civiles de la UE. Al mismo tiempo destaca que las actividades de construcción están dominadas por una gran cantidad de obras muy pequeñas; el 97 por cien de las empresas tienen menos de veinte trabajadores y el 93 por cien, menos de diez.
Analiza la estructura del sector de la construcción, describiendo las características generales de la misma, su proceso y en qué forma está cambiando. En lo que refiere a los agentes que participan en el proceso constructivo, manifiesta que la división entre grupos es la causa de muchos problemas, que podrían suavizarse con una mayor interacción, intercambio de información y más comprensión.
Remarca la necesidad de armonización del sector, porque unas prácticas conocidas o comunes facilitan la libre movilidad de profesionales y trabajadores especializados, y hacen posible que técnicos de un Estado miembro puedan trabajar en otro Estado, con normativa técnica y prácticas similares.
Estudia el proceso cambiante de la construcción y diferencia las
distintas modalidades de contratación128, métodos constructivos,
127 El informe ATKINS, ha servido de base para el estudio de diferentes proyectos. Utilizado por ejemplo, por diversas comisiones e instituciones (por ejemplo, ICCE – Instituciones Colegiales para la Calidad en la Edificación-), en el estudio de proyectos para la mejora de la calidad en la edificación. Se estructura el informe en un prólogo y diez capítulos, que comentaré de forma resumida.
128 WS. ATKINS, Estudio estratégico para..., op. cit., pág. 36. Hace referencia a las modalidades de contratación enumera, define y analiza las cinco más típicas: Contratista principal (Main Contractor); el cliente suscribe un único contrato de construcción con un contratista principal, que a su vez puede subcontratar parte del trabajo. El proyecto es realizado por un consultor, arquitecto o ingeniero, que trabaja para el cliente. Este consultor proporciona planos al constructor, y suele intervenir de alguna forma en la supervisión de la obra. El proyectista principal suele subcontratar también partes especializadas de los trabajos (por ejemplo, las cementaciones,
cuya evolución tecnológica desarrolla (capítulo siete) y analiza para los diferentes profesionales.
Expone de forma amplia la necesidad de adoptar nuevos procedimientos de construcción, especialmente de proyecto, dirección de construcción y gestión de proyectos. Remarca que a medida que las obras de edificación van siendo más importantes, y las tecnologías más complejas, el arquitecto o ingeniero ya no domina todas las tecnologías y, cada vez, está más apartado de la realidad práctica de la obra. Insiste en este aspecto por la necesidad de cambio, en la medida en que muchos proyectos devienen más complejos, los profesionales necesitan una especialización más profunda, además de una mayor necesidad de trabajar en equipos multidisciplinarios. La solución que plantea es la de establecer una clara distinción entre la fase de diseño inicial, que llega hasta la obtención de la licencia de obras, y la
siguiente etapa de proyecto de ejecución129. La primera fase
precisa de una reglamentación específica, en la concesión de licencias de obra y en normas técnicas, para la protección del cliente y garantizar a la colectividad que se han tenido en cuenta adecuadamente los aspectos de planeamiento, los ambientales, de ahorro energético, así como los de salud y seguridad en la fase de construcción. Los clientes tendrían la libertad de utilizar cualquiera de los métodos adecuados a las formas contractuales resumidas, con las salvedades de normas específicas como son los
estructuras, servicios de la construcción). Contratos separados (Separate trades); el cliente tiene distintos contratos directos con cada proyectista y contratista especializado (por ejemplo: cimentaciones, estructuras, electricidad, aire acondicionado...) Uno de los contratistas, por lo general el proyectista principal, puede coordinar los contratos y los trabajos de todos los contratistas. Gestión de contratos (Management Contracting); Un director de proyecto, o contratista, suscribe un contrato llave en mano con objeto de ofrecer todo el proyecto y construcción subcontratando todo o la mayor parte del trabajo a otros. El contratista principal asume responsabilidad sólo por la dirección, y su remuneración consiste en todos los costes de los subcontratos, más unos honorarios por la gestión. Dirección de construcción (Construction Management); Es similar al a de contratos separados, con la gestión de proyectos realizada por un consultor que actúa en nombre del cliente y cobra unos honorarios, pero todos los diferentes contratos especializados son suscritos directamente por el cliente. Proyecto y obra (Design and build); El cliente designa un único contratista para llevar a cabo un proyecto llave en mano, incluyendo todas las actividades de proyecto y obra, basados en diseños conceptuales o en especificaciones funcionales. El contratista puede subcontratar el proyecto a un consultor o empresa de ingeniería, o puede hacerlo él mismo, y puede subcontratar la mayoría de la construcción in situ a especialistas.
129 Cfr. Cap. 1 tesis: apartado correspondiente a las fases del proceso constructivo de la edificación.
aspectos de seguridad y la exigencia de control de ejecución independiente.
Ello no impide que a su vez realice un análisis crítico, amplio e importante de la competitividad y funcionamiento del sector. Así, menciona que existe la creencia en algunos países de que la industria de la construcción no está dando un servicio correcto, debido a los bajos niveles de cualificación, a una baja productividad en tiempo y coste en la gestión de proyectos, defectos de construcción y escasa adopción de nuevas técnicas. Razona los aspectos que determinan esta triste realidad y destaca la vulnerabilidad de los pequeños consumidores ante la escasa profesionalidad y a las prácticas defectuosas del sector, especialmente en aquellos países que no regulan de forma estricta al pequeño contratista, ni cuentan con un sistema eficaz de control por parte de los técnicos. Subraya que la falta de
profesionalidad está motivada por la insuficiente formación130,
investigación y comercialización, en cuanto muchas empresas tienen equipos de dirección poco cualificados y algunas tienen una capacidad técnica insuficiente.
Analiza uno de los problemas básicos del sector, la calidad en la construcción. Menciona que la calidad ha mejorado en la última década ayudada por la mejora de los materiales y productos de construcción, así como por las exigencias de los consumidores. Esta mejora de la calidad la constata por el creciente interés en el aseguramiento y en la gestión de la calidad, en la medida que el sector va descubriendo las ventajas económicas de la mejora de la calidad, en cuanto reducción de costes adicionales que su falta supone.
Insiste de forma repetida en que las principales causas de los defectos constructivos son las siguientes: errores de proyecto, una inadecuada calidad de los materiales y una mala ejecución. Afirma que las acciones de reparación y modificaciones, generan costes adicionales, retrasos y clientes insatisfechos y que ciertos estudios han demostrado que el coste de la falta de calidad puede suponer entre el cinco y el diez por cien de la inversión. En razón
130 Cfr. Cap. 6 tesis: apartado correspondiente a la formación e información -cultura del riesgo-.
de su importancia menciona cinco estrategias para reducir la falta de calidad131:
- Normas armonizadas de materiales y de proyecto.
- Control técnico del cumplimiento de las normas y especificaciones contractuales.
- Establecer responsabilidades y garantías que cubran los defectos.
- Establecer un registro y clasificación de contratistas y técnicos basados en su calificación profesional.
- Aseguramiento de la calidad y sistemas de gestión de la misma.
Remarca el debate sobre el control de calidad en cuanto que es muy vivo en todos los países, y señala la coincidencia de que el aseguramiento de la calidad debe influir en la redistribución de responsabilidades. Esto hace que el control sea más eficiente, más dirigido al proceso, y confiere cada vez más, responsabilidades a los principales participantes en el proceso constructivo. Ello deberá ayudar al registro de empresas cualificadas y, a su vez, los organismos aseguradores y clientes podrán tener acceso a un registro bien elaborado y fiable de contratista, especialistas y técnicos. Estos sistemas de precalificación deberán ser procedimientos normalizados para que las empresas puedan demostrar a los clientes su capacidad según una serie de criterios: el aseguramiento de la calidad, formación, investigación, etc. Una de las conclusiones a las que se llega en los informes es que para
131 WS. ATKINS, Estudio estrategico para el sector..., op. cit., pág. 115-132. Dedica un apartado de la calidad a las normas de productos de forma especial a la Directiva de materiales de construcción 89/106/CEE, en cuanto tiene por objeto eliminar las barreras a la libre circulación de los materiales de construcción, provocada por las diferentes normas, procedimientos de ensayo y de aprobación que hay en Europa. Expone que es una Directiva que da un nuevo enfoque a la normalización y exige que los materiales y productos cumplan ciertos requisitos esenciales en términos de seguridad e higiene, protección del cliente y del medio ambiente.En su amplia exposición manifiesta algunas causas por las que el sector de la construcción tenga que emprender acciones para la evolución hacia la mejora de la calidad. De forma muy resumida cabe destacar: Necesidad de que los fabricantes y empresarios dispongan de sistemas adecuados de aseguramiento de la calidad y de control de producción;Necesidad de invertir en investigación;Necesidad de cumplir los requisitos de las normas armonizadas europeas;Necesidad de desarrollar la capacidad de los organismos de ensayos y aprobaciones técnicas;Necesidad de que en controles técnicos puedan tener distintos objetivos; así: control de las normas y reglamentos; control de los procedimientos de ejecución; control de las especificaciones contractuales.
garantizar la calidad y la protección al consumidor, es esencial disponer de un sistema eficaz de registro y clasificación que incluya a todos los que participan en el proceso de la construcción. Los consumidores tienen que conocer el riesgo que asumen al utilizar un agente no cualificado.
Desarrolla la gestión de la calidad132 por entender que es un
proceso nuevo, generalizado y poco consensuado, pero no duda en afirmar que los sistemas de gestión de la calidad total deben ser fomentados y promovidos, pero también deben ser coherentes con otros sistemas como son la precalificación, responsabilidad y seguros.
En el informe133 se analiza la evolución tecnológica de la
construcción desde los años cincuenta, ayudada por la mejora e innovación de nuevos materiales, mejor y más intenso uso de la maquinaria, desarrollo de sistemas prefabricados, nuevas soluciones estructurales, mejora en las técnicas de gestión, y todo apoyado por la evolución y uso de la informática, robótica, etc. Incide en diferentes apartados, en determinar que el principal problema de la evolución tecnológica no es tan sólo el nivel de coordinación de la investigación y desarrollo, sino la eficacia de la formación, del desarrollo profesional continuo y de la falta de puesta en vigor de nuevas normas técnicas y urbanísticas armonizadas, apoyadas con la difusión de la información técnica134.
132 Cfr. Cap. 6 tesis: apartado correspondiente a la integración de los sistemas de gestión.
133 WS. ATKINS, Estudio estrategico para el sector..., op. cit., pág. 133-145. La evolución tecnológica la aniliza en diferentes apartados del informe, incidiendo en referencias estadísticas como la existencia de más de veinte mil materiales de la construcción en el mercado, pero que únicamente son de uso común unos pocos centenares, que el gasto en investigación era en 1992 solo de 0,1 por cien del producto interior bruto, o el craso error de los años sesenta y setenta de olvidar la formación del personal en cuanto incide en la dificultad de introducir nuevas tecnologías por la falta de mano de obra cualificada, haciendo necesario mejorar el sistema educativo y de formación profesional en cuanto en muchos países los sistemas de edificación son poco industrializados y una mayor parte de los elementos y componentes de las obras se fabrican “in situ”.
134 Cfr. Parte II tesis. Al desarrollar las diferentes legislaciones sectoriales se incide en la necesidad de información y formación continua de los diferentes agentes que participan en el proceso constructivo. Así, como, en un sistema armonizado de normas; En el Cap. 3 de la tesis al analizar la LOE se insiste en lo expuesto,
El cambio requiere al sector proyectar, construir y comercializar mejores productos y mejor relación calidad-precio, y para ello necesitará tener personal de alta calidad. Sobre la base de este acertado criterio desarrolla dos apartados: el de educación y formación en las especialidades de obra, y la formación de profesionales. Insiste en la necesidad de una política pública de ayuda, intensamente apoyada por las asociaciones empresariales
y las instituciones profesionales135.
En cuanto a la formación de profesionales, incide en la necesidad de equipos multidisciplinarios, sobre la base de que debe profundizarse en una formación de especialistas a partir de un
asiento inicial amplio136. Pone de manifiesto que los diferentes
países disponen de carreras académicas diversas y competencias o atribuciones confusas que no ayudan a integrar el sector, y reflexiona sobre la necesidad de armonizar y de impartir cursos con módulos intercambiables o núcleos de asignaturas comunes. Admirable es el objetivo, pero la realidad es otra bien distinta, ya que transcurridos seis años del informe estamos muy lejos de conseguirlo, no sólo a nivel de la UE, sino en España. Sirva de ejemplo la dificultad de convalidación en una misma carrera impartida en diferentes universidades españolas.
El informe dedica un apartado amplio a los aspectos medioambientales, en cuanto que la industria de la construcción
afecta directamente al medio ambiente137: positivamente, por la
remarcando la necesidad de un Codigo técnico de la edificación. La LOE lo pospone a los dos años de vigencia de la Ley.
135 Cfr. Cap. 4 tesis: apartado correspondiente a la legislación de los colegios profesionales .
136 Cfr. Cap. 1 tesis: apartado correspondiente a las fases del proceso de edificación; Cap. 6: apartado correspondiente a la legislación de seguridad y salud, se incide en la necesidad del técnico competente y en la de especialización.
137 Cfr. El medio ambiente es uno de los principales temas globales para las próximas décadas y de su importancia no puede exonerarse el proceso constructivo, por ello dedico un apartado específico en le titulo II de la tesis; el informe Atkins hace referencia en sus aspectos más importantes. En cuanto el sector de la construcción debe preocuparse de aplicar los principios del desarrollo sostenible y casi la mitad del consumo energético está relacionado con los edificios. El informe reflexiona sobre estos términos y la necesidad de cambios en los métodos de construcción y de proyecto con objeto de reducir al mínimo el empleo de materiales no reciclables, y para proyectar para que, en caso de demolición, los daños ecológicos sean mínimos.
construcción del medio construido; y negativamente por el
consumo de recursos y por la producción de residuos138.
Incide el informe en la necesidad de un marco legal y reglamentario para proteger los intereses sociales. Para ello, establece un régimen legislativo claro de las responsabilidades de los diferentes agentes del sector, respecto del incumplimiento de
las normas que regulan el medio ambiente139. Resalta el papel de
la Administración ya que es la que ha de suministrar un marco legal de planificación y de mercado estables y seguros, así como facilitar servicios de apoyo en formación, investigación e información respecto al medio ambiente.
Enumera y desarrolla unas acciones y estrategias140 que deberían
afrontar las administraciones de los diferentes países que forman
138 Cfr. Cap. 5 de la tesis: apartado correspondiente a la gestión de residuos en la construcción, en el que se expone la ordenada económica de rotación.
139 WS. Atkins, Estudio estrategico para el sector..., op. cit., pág. 164. Al margen de los costes que los controles medioambientales imponen sobre fabricantes y contratista que estima de un uno a un dos por cien del producto interior bruto se expone que la conclusión general de lo que antecede es que el sector debe poner de manifiesto de modo explícito su impacto positivo sobre el medio ambiente y su papel esencial en el tratamiento de residuos, contaminación y aguas, el paisaje y la gestión de recursos. Debe presionar para conseguir unas normas medioambientales más estrictas que creen nueva demanda de construcción, y Europa debe tratar de ser líder mundial en el desarrollo de nuevos productos, procesos y técnicas para gestión medioambiental y construcción favorecedora del medio ambiente, con objeto de ganarse un lugar de privilegio para servir a los mercados mencionados.
140 WS. Atkins, Estudio estratégico para el sector ...., op. cit., pág. 164. Uso de los fondos estructurales para maximizar el impacto de la infraestructura y promover buenas prácticas constructivas; Llevar a cabo estudios comparativos de los sistemas de formación para los oficios y los profesionales de la construcción; Apoyar medidas y estudios dirigidos a aumentar la movilidad, el reconocimiento mutuo y la formación y capacidad profesional comunes, para los oficios y profesiones de la construcción; Aumentar el apoyo prestado por los distintos programas de formación de la UE al sector de la construcción; Garantizar que los trabajos que están siendo llevados a cabo pro el comité europeo de normalización y por la Dirección General sobre las normas de los sistemas de clasificación son adecuados a las necesidades de todo el sector de la construcción; Revisar las operaciones del sector europeo de seguros en lo