, la discrecionalidad administrativa está sometida a determinados límites que se van sucediendo en todas las fases que recorre el plan, desde su elaboración hasta su aprobación final. Como es natural, la mayoría de estos límites van a incardinarse a la fase de elaboración del propio plan incidiendo de dos maneras, bien indirectamente puesto que los planes en su redacción habrán de tener en cuenta la legislación sectorial dictadas en materias tales como medio ambiente, costas, montes, etc; o directamente y desde varias perspectivas. En primer lugar y con carácter general, está sujeto a determinados principios constitucionales como por ejemplo el principio de igualdad, el principio de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad, etc. Con carácter especial, está sometido al principio de racionalidad, que “exige la adecuación de las decisiones a determinadas reglas o principios, entre los que se encuentra la lógica deductiva, la eficiencia, la coherencia y la consistencia”566; al principio de razonabilidad que exige que la Administración escoja
de entre todas las alternativas racionales aquella que se considere la más ajustada al fin perseguido equilibrando los intereses en juego567
; y al principio de proporcionalidad en sus tres vertientes, es decir, al principio de adecuación, idoneidad o congruencia que implica la adecuación de los medios al fin que los justifica y a los hechos que los determina, de tal manera que la Administración sólo podrá elegir “entre las medidas
562
Desdentado Daroca, E., Discrecionalidad (...),op. cit., pág. 344.
563
Ib., pág. 348.
564
Ib., pág. 349.
565
Se habla de discrecionalidad fuerte “en cuanto que una conducta en cuestión está expresamente no determinada por una norma, lo cual no implica que no sea una conducta guiada por normas”. Como contraposición a esta discrecionalidad fuerte, se habla de discrecionalidad débil en cuanto que “una decisión no está completamente predeterminada por las reglas”. En este sentido véase Atienza, M., “Sobre el control de la discrecionalidad administrativa. Comentarios a una polémica”, Revista Española de Derecho Administrativo, nº 85, enero/marzo 1995, pág. 24.
566
Desdentado Daroca, E., Discrecionalidad (...),op. cit., pág. 175.
567
eficaces para la satisfacción del fin”568; al principio de intervención mínima que implica
que la Administración debe elegir aquella alternativa que sea menos gravosa para los intereses de la comunidad y de los particulares569
, y al principio de proporcionalidad en sentido estricto, que “prohíbe que se sobrecarge a los particulares con medidas que representen para ellos un efecto negativo desproporcionado respecto de los beneficios que se obtienen para el interés público”570
.
En segundo lugar, todo plan se compone de un conjunto de documentos en los que se establece el tipo de ordenación elegido, los planos de la ordenación proyectada, las motivaciones, los objetivos, informes en relación al impacto ambiental, estudios económicos financieros, etc. De entre estos documentos destacan por su importancia la Memoria y el Estudio Económico- financiero. Por lo que respecta a la Memoria, se asemeja a una Exposición de Motivos de cualquier ley pero difiere de las mismas en que su realización no es facultativa. Su exigencia en cualquier tipo de plan se fundamenta en el hecho de que es un documento fundamentalmente de carácter explicativo y justificativo que principalmente recoge la motivación del plan571. Por esta circunstancia,
la Memoria ha de incluir todos aquellos documentos e informes que justifiquen el modelo de desarrollo territorial elegido. En cuanto al Estudio Económico-Financiero, al igual que la Memoria, es un informe de obligado desarrollo en cada tipo de plan, obedeciendo su contenido al tipo de plan en el que se inserte. De este modo, cuanto más específico es el plan en el que se inserta, mayor grado de detalle habrá de contener de las partidas de gastos y de las fuentes de financiación, ya sean públicas o privadas, que van a quedar afectadas en la ejecución de dicho plan. Con este documento lo que se pretende es tener conocimiento de que el planeador a la hora de elegir un determinado diseño ha sido consciente de los gastos que conlleva y de los recursos con los que cuenta y no ha optado por un modelo irrealizable.
En tercer lugar, la discrecionalidad del planeador queda limitada en la fase de elaboración cuando de modo insoslayable en su diseño de municipio y en relación al suelo urbanizable, se ve obligado a reservar el porcentaje de terreno establecido por ley entre otras cosas, para la construcción de viales, zonas públicas de recreo, dotaciones de servicio público y viviendas de protección oficial.
En relación a la fase de aprobación inicial y provisional de los planes y según lo establecido en el art. 22.2 c) LBRL, corresponde al pleno de la Corporación Municipal, a excepción de la aprobación inicial del planeamiento de desarrollo (PAU, PP y PE) que corresponde al Alcalde a tenor de lo establecido en el art. 21.1 m) del mismo cuerpo legal. En referencia a la aprobación inicial es un acto de naturaleza sustantiva que se traduce en un estudio del proyecto que puede ser aprobado o rechazado tanto por cuestiones de forma como por motivos de fondo o lo que es lo mismo, de oportunidad política. No obstante, una vez que el plan es aprobado, su continuidad está sometida al trámite de información pública durante un mes. En el caso de que el plan haya sido formulado por otra entidad local, la ley prevé que el Ayuntamiento que lo aprobó deberá abrir otro periodo de igual tiempo para dar audiencia a las entidades locales afectadas572
. 568 Ib., pág. 164. 569 Ib., pág. 164. 570 Ib., pág. 170. 571 Ib., pág. 362. 572 Art. 41 TRLS de 1976.
Una vez terminado el plazo de información pública, el Pleno, atendiendo a los resultados obtenidos, decidirá sobre su aprobación provisional o no, pudiendo incluso dar lugar a introducir determinadas modificaciones que, en el caso de que den lugar a un “cambio sustancial del plan” inicialmente aprobado, deberá someterse de nuevo a información pública. Este requisito de información pública es insoslayable para la Administración hasta el punto de que sus resultados deben ser recogidos en la Memoria y su carencia puede conllevar la anulación del plan. En cuanto a la aprobación definitiva, a priori esta corresponde a la C.A, por lo que también puede considerarse un límite a la discrecionalidad administrativa dado que en principio está sometido a su control.