Si bien en innumerables ocasiones se ha escuchado, directa o indirectamente, que el ámbito policial, de procuración, administración de justicia o penitenciario mantienen programas y proyectos a todas luces inviables, sin objetivos concretos y constantemente sin éxito en sus metas, como si nada sucediera, no solamente siguen sosteniendo sus partidas presupuestales y su existencia como instituciones sino que, año tras año, reciben mayores recursos financieros y materiales.
Aunque tal exención ha sido a consecuencia de que la ejecución de evaluación de la política pública, como se ha reiterado, desde hace 30 años se ha reducido sobre todo a la materia social, dejando al margen muchas otras áreas importantes de la política pública, como la seguridad dentro de la política criminal, no podemos aislar la importancia de que este ámbito (el de la política criminal) juega muchas veces en el plano de la ilegalidad, y en ocasiones en el terreno del horror. Sin embargo, reiterando en palabras de Yáñez Rizo, la importancia de entender que la evaluación no solamente es a la parte social sino a todo el conjunto de la acción pública, ayudaría a limitar que instituciones como la policía, la Procuraduría o las prisiones, aun cuando salen mal evaluadas, sigan percibiendo mayor presupuesto.36
Como efecto y en forma general, son pocas las experiencias que se tienen en la evaluación de políticas criminales. No obstante, un primer aporte está dado por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés), a partir de la Recopilación de los
Instrumentos de la Evaluación de la Justicia Penal, un documento que identifica herramientas y referencias para poder llevar a cabo evaluaciones de los sistemas de justicia penal, principalmente en los sectores de: Policía; Acceso a la justicia; Medidas privativas y no privativas de libertad, y Cuestiones intersectoriales (información sobre la justicia penal, justicia de menores, víctimas y testigos, cooperación internacional, prevención de la delincuencia y sistema de justicia penal desde la perspectiva de género).37 Otra experiencia es la de Estados Unidos, donde la GAO ha permitido
realizar diversas prácticas evaluativas.38 En el ámbito latinoamericano, por su parte, podemos hacer referencia a importantes trabajos que se han realizado durante la última década. Por ejemplo, la Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), efectuado en 2005. Según el documento, la evaluación es
situacional, compuesto por la dimensión objetiva de la seguridad (hechos de violencia y delitos ocurridos y registrados en cierto territorio, jurisdiccionalmente hablando), y la dimensión subjetiva de la seguridad (forma en que la sociedad percibe y valora los problemas de criminalidad y las respuestas institucionales), y, por otro, del campo institucional que comprende la estructura normativa, institucional, de proceso institucional y de prácticas institucionales. (Véase imagen III.)
De acuerdo con esta Guía, las fases fundamentales de la metodología de evaluación en materia de seguridad son:
• El marco de referencia, que define las motivaciones que condujeron a iniciar el proceso de evaluación; los métodos, procedimientos y acciones que se utilizarán para desarrollar el proceso; la composición del equipo de evaluación; los objetivos de evaluación y resultados esperados, y, finalmente, el tiempo que durará el proceso de evaluación;
• El trabajo de campo, que consiste en actividades propias de la materia: indagación, recolección, sistematización y análisis de la información;
• El reporte de resultados, que refleja, en primera instancia, una situación general de la violencia y la delincuencia; las percepciones y sensación social acerca de dichas problemáticas y de las intervenciones estatales y sociales y, en un segundo momento, las respuestas institucionales que ha dado el Estado, tales como la creación o modificación del marco normativo, la estructura organizativa y funcional de sus instancias, así como el desempeño y los resultados en razón de las problemáticas existentes. En esta etapa se hace la identificación de los llamados factores condicionantes: constrictivos y proyectivos; los primeros, según los factores tanto internos como externos de toda índole que repercutieron en el desarrollo de la política, mientras que los segundos están dados por las prioridades político-institucionales que se definieron desde el primer momento;
• El taller de validación, que se realiza en una reunión entre el equipo de evaluación, las autoridades gubernamentales solicitantes, actores sociales y funcionarios de dependencias clave, a fin de que los evaluadores presenten el reporte de resultados final, y
• Los lineamientos de políticas y estrategias para mejorar la situación de la problemática.
Con esto último, cabe mencionar, se cumplen los dos cometidos más importantes de la herramienta de evaluación: el plano del aprendizaje compartido entre quienes participan en ella y la transformación de la información en nuevo conocimiento, que implica continuar con la política, fortalecerla, modificarla o eliminarla.39
Regionales (Programa BPR),40 por parte del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el programa
Sistema Regional de Evaluación de Impacto de Políticas Públicas de Seguridad Ciudadana para América Latina, aprobado el 30 de noviembre de 2011, con un costo aproximado de 1 732 800 mdd. Según los convenios suscritos, el objetivo es crear una red regional que promueva de modo sistemático la realización de evaluaciones de impacto de programas de seguridad ciudadana. Para tal fin, se tiene previsto cumplir con los siguientes puntos:41
• Fortalecer la capacidad de las instituciones públicas encargadas de la evaluación de políticas de los gobiernos participantes;
• Facilitar el aprendizaje mediante el intercambio de experiencias, particularmente en alianza con centros de excelencia;
• Realizar ocho evaluaciones de impacto para contribuir a la consolidación de la capacidad institucional, que serán realizadas por entidades/agencias especializadas de evaluación externas al organismo público de que se trate;
• Crear un portal en el que se darán a conocer los resultados del programa, contribuyendo a efectuar un análisis comparativo entre los países participantes, y en el que también se integrará una red latinoamericana de evaluación de impacto compuesta por expertos, y
• Elaborar informes sobre los resultados, crear una guía práctica de evaluación de impacto, así como organizar un seminario internacional para socializar los resultados y generar condiciones para que otros países de la región se sumen.
A la fecha, el proyecto se encuentra en etapa de implementación. Los gobiernos nacionales participantes son: El Salvador, con la política Granjas Penitenciarias, en el Marco del Programa Yo cambio; Honduras, con el programa Municipios Más Seguros; Costa Rica, con Casas de Justicia; Uruguay, con Gestión Integrada Local en Seguridad Ciudadana; la política Sistema Táctico de Análisis Delictual, en Chile; la Alcaldía de Bogotá, en Colombia, con su política de Centros de Atención Móvil a Drogodependientes (CAMAD), y la política de Alarmas Comunitarias, en Córdoba,
Argentina.42
Un estudio más, éste por parte de la Asociación Económica para América Latina y el Caribe (LACEA, por sus siglas en inglés),43 es la Red de Evaluación de Impacto (IEN, por sus siglas en
inglés), creada en 2007 y focalizada en el avance de conocimientos y experiencia en materia de evaluación de las distintas políticas en la región. Entre sus objetivos están: promover metodologías de evaluación de impacto; generar capacitación a diferentes actores clave, y la investigación. Desde su inauguración, se han realizado siete reuniones anuales, de las cuales se pueden desprender tres trabajos en la evaluación de la política criminal: Ley Seca y homicidios: evidencia desde el área metropolitana de Sao Paulo, en la segunda reunión de Río de Janeiro, noviembre de 2008; Prevención del delito: una evaluación económica del programa brasileño, en la tercera reunión de Bogotá, Colombia, diciembre de 2009, y ¿Es la prohibición de portación de armas de fuego la estrategia para reducir la violencia? Evidencia de la prohibición a nivel departamental en Colombia, en la quinta reunión de Buenos Aires, Argentina, agosto de 2011.
de evaluaciones, ancladas principalmente en análisis económico-financieros y en programas sociales. De hecho, la Iniciativa Internacional para la Evaluación de Impacto (IE) no cuenta entre sus
políticas por evaluar44 la política criminal y de seguridad.
En México, aunque la inercia sigue en el mismo sentido, las problemáticas y las consecuencias forjadas a partir de la política de seguridad durante el sexenio 2006-2012 han abierto diversos cauces para ir generando instrumentos y metodologías en la aplicación de evaluaciones al campo de la seguridad pública y de la justicia penal, principalmente.
Tal es el caso de México Evalúa, surgido en noviembre de 2008 como primer centro de análisis y evaluación de políticas públicas, centrado en evaluar los resultados de políticas públicas específicas y del desempeño gubernamental en las áreas de: gasto público, rendición de cuentas y combate a la corrupción, y seguridad pública. El objetivo en este último, según el centro, es generar conocimiento y evidencia en las áreas de seguridad, justicia y prevención del delito que contribuyan a reducir los niveles de inseguridad en el país.45
Entre los documentos más importantes en el ámbito no gubernamental que sin duda han influido en la comprensión y el entendimiento alternativos de los fenómenos delictivos y de violencia, pueden mencionarse los siguientes: 8 Delitos primero. Índice Delictivo, del Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC); Documento conceptual-metodológico sobre políticas públicas de seguridad
ciudadana, capacidades institucionales para medir su desempeño y bases para el desarrollo de indicadores en esta materia, del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), financiado
con recursos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo México (PNUD) 2010; Políticas
públicas eficaces en el combate a la delincuencia, del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP), de 2007; Monitoreo, evaluación e incidencia en la política de seguridad en 6
ciudades del norte de México, desde la seguridad comunitaria, los derechos humanos y el enfoque de género, de la Delegación de la Unión Europea en México, de 2013; Sistema de índices e indicadores en seguridad; indicadores para entender y monitorear la Seguridad Pública en México, ambos de México Evalúa, así como Evaluación y seguimiento a las 10 demandas ciudadanas. Gobierno federal, de México Unido contra la Delincuencia (MUCD), de 2008, entre otros.
Por su parte, en el ámbito gubernamental se han emprendido algunos esfuerzos importantes, como: Indicadores de seguridad pública en México. Una discusión conceptual metodológica, de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP), de 2012, e Indicadores de prevención social de la violencia y
la delincuencia. Documento conceptual, desarrollo metodológico e informe de campo, del Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana (CNPDPC), de 2012.
En el área académica y periodística también pueden ser citados los trabajos de: México a la deriva: y después del modelo policiaco ¿qué?, de Pedro José Peñaloza; La farsa: detrás de la guerra contra el narco, de Nancy Flores Nández, y Felipe Calderón: debilidades y fortalezas de un gobierno, de Alan Arias Marín, todos publicados en su primera edición en 2012 y con el claro objetivo de mostrar una evaluación de la política criminal del sexenio 2006-2012.
abonar a estos trabajos importantes no sólo como denuncia sino como proceso metodológico- explicativo de la política pública; desde la selección de indicadores y metas hasta la explicación teórica de los resultados obtenidos. En sí, una denuncia sólida que se sume al aprendizaje para los actores clave y que produzca el nuevo conocimiento.