Desde la llegada de Acción Nacional al poder, una de sus principales preocupaciones en los quehaceres gubernamentales fue la seguridad. Su intento por construir un nuevo modelo policial en México218 fue sin duda el eje rector en que se sustentó no sólo esta administración federal evaluada, sino también su predecesora. A su llegada, según declaraciones oficiales, encontraron un modelo corrompido por vínculos con los grupos delictivos organizados; y a pesar de las nuevas tecnologías, se hacía un uso deficiente de ellas y además pertenecía a una estructura milenaria de policía política heredada de los gobiernos priistas.
La transformación del ámbito policial, sin embargo, data de los años ochenta, específicamente de 1982, cuando se comenzó a gestar el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (Cisen), culminado en 1989. Década en la que también se dio la desaparición de la famosa Dirección Federal de Seguridad (DFS) —institución clave para entender a la policía en México—, creada en 1947 por el
entonces presidente Miguel Alemán. Aunque en sus inicios se creó como un grupo selecto, a cargo del cual estaba la seguridad personal del presidente, con el tiempo dará claras pruebas de ser una policía política con capacidad persecutoria, al tener poderes legales y fácticos para comunicarse con los grupos delictivos y premiarlos o sancionarlos.219
siglas en inglés), muchos de los miembros de la DFS se formaron en la Escuela de las Américas (SOA,
por sus siglas en inglés), institución orientada a preparar fuerzas armadas para combatir la amenaza comunista, colaborar con el desarrollo de una contraofensiva y formar grupos antiguerrilla.220 La mayoría de los casos que investigaba la DFS, en este sentido, eran “[…] movimientos sociales
subversivos y guerrilla nacional e internacional que ponía en riesgo la estabilidad política y social del país […]”.221
En consecuencia, los mejores momentos de esa dirección fueron durante la guerra comunista, fundamentalmente en la matanza del 2 de octubre de 1968 en la Plaza de las Tres Culturas de Tlatelolco.222 A partir de esa matanza mantendrá una injerencia determinante en los hechos del 11 de junio de 1971 y durante los hechos de la guerra sucia de finales de los años setenta y principios de los ochenta.223 Los grupos de la Brigada Blanca y de la DFS estuvieron implicados incluso en la
desaparición forzada de Rosendo Radilla Pacheco, en 1974, caso que llegó hasta la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), que el 23 de noviembre de 2009 declaró por
unanimidad de votos que el Estado mexicano era responsable de la violación de los derechos a la libertad personal, la integridad personal, al reconocimiento de la personalidad jurídica y a la vida, así como a las garantías judiciales y a la protección judicial de la esposa y los hijos de Radilla.224 Cabe resaltar que, como producto de la sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN)
emitió, el 14 de julio de 2011, una serie de resoluciones que impactaran históricamente y en forma decisiva al orden jurídico nacional.225
A pesar de estas acciones conocidas y permitidas por las autoridades y el gobierno, la DFS
continuó con sus actos delictivos por lo menos una década más. La Brigada Blanca, por su parte, se transformó en la Brigada Quince de la DIPD, conocida como Grupo Jaguar, corporaciones de las que,
por cierto, saldrán los agentes Arturo Durazo Moreno y Francisco Sahagún Baca —primo de Martha Sahagún, esposa del ex presidente Vicente Fox—, que posteriormente serían jefes de la Dirección General de Policía y Tránsito (DGPYT) y de la Dirección de Investigaciones para la Prevención del
Delito (DIPD), respectivamente, durante el sexenio 1976-1982, que se unirían a otro ente político
policial: la Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales (DGIPS).
Compuesta por personajes como Florentino Ventura, Jesús Miyazawa Álvarez, Arturo Durazo Moreno, Francisco Sahagún Baca, José Antonio Zorrilla, Miguel Nassar Haro, Fernando Gutiérrez Barrios y Carlos Serrano, entre otros, la seguridad se manejó durante largo tiempo entre las dinámicas culturales de la corrupción, la impunidad, la violación a los derechos humanos, el uso excesivo de la fuerza y los abusos de la autoridad.
Mientras que la DIPD desapareció por decreto presidencial en 1983, a consecuencia de la
renovación moral del ex presidente Miguel de la Madrid, la DFS y la DGIPS se fusionaron en 1985 para
crear la nueva Dirección General de Investigación y Seguridad Nacional (DGSIN), que con el tiempo
se convirtió en el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (Cisen), institución que, a pesar de su fuerte herencia policial, se fue apagando durante los dos sexenios panistas de 2000 a 2012. Al respecto, Jorge Torres comenta:
A lo largo de la primera década de formación del Cisen se impulsó una nueva clase de funcionarios que adquirieron conciencia de la naturaleza de su trabajo y dio origen a una comunidad de inteligencia mucho mejor definida [pero al ganar Vicente Fox] la comunidad de inteligencia del Cisen tembló literalmente [pues], en plena campaña electoral, el Centro había filtrado a la prensa una voluminosa ficha biográfica sobre Fox [que incluía] también una red de espionaje que había operado Fox cuando fue gobernador de Guanajuato [Aunque] el Cisen negó la autoría del documento, el daño estaba hecho […] Cuando asumió la presidencia Vicente Fox, la jerarquía del Cisen tuvo que entregar las instalaciones y el mando a un hombre ajeno a la comunidad de inteligencia: Eduardo Medina Mora […]226
De esta manera, estando las demás corporaciones desaparecidas o en decadencia y el Cisen controlado, los nuevos gobiernos del PAN pudieron comenzar de cero su megaproyecto policial. Su
primera acción fue extraer la seguridad de la Secretaría de Gobernación (Segob) y policializar el problema del delito y la violencia. Sucedido esto, crearon la Secretaría de Seguridad Pública federal, junto con la Agencia Federal de Investigación (AFI), esta última por decreto fechado en
noviembre de 2001, sustituyendo con ello a la Policía Judicial Federal (PJF), corporación también de
pasado crítico creada en marzo de 1993. Asimismo, trasformando a la Policía Federal Preventiva (PFP), originada en 1999, tras la fusión de las policías administrativas de Migración, Fiscal Federal y
Federal de Caminos, por la Policía Federal (PF).
Cambios, sin embargo, que no se habrían registrado sin el papel fundamental que desempeñó el ámbito legislativo con la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública de 1994,227 y que hoy ha dado paso a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
La creación de la superestructura de la SSP en noviembre de 2000 trajo, de acuerdo con García
Luna, quien después sería su director, “por primera vez una institución creada ex profeso para diseñar e instrumentar las políticas de seguridad pública a nivel federal y articular estrategias de forma permanente en este ámbito”.228
Con la llegada particular del sexenio 2006-2012, una de las principales tareas, junto con la creación del Servicio de Carrera,229 fue la evaluación de control de confianza de los agentes del sistema de justicia penal (peritos, ministerios públicos y policías) de los tres niveles de gobierno, tanto federal y estatal como municipal. Para ello se crearon 38 centros de evaluación, de los cuales 3 fueron federales y 35 se encuentran en las entidades federativas. De todos ellos, 32 están acreditados y 6 se encontraban, al final del sexenio, en proceso.230 Entre las atribuciones de estos centros estuvo el proponer los lineamientos para la aplicación de exámenes médicos, toxicológicos, psicológicos, poligráficos y socioeconómicos para la evaluación.
Aunque la meta comprometida por la Federación fue aplicar evaluaciones de control de confianza para la permanencia en la Policía Federal al 100% de los elementos, a continuación se mostrarán —por la importancia que tienen— las evaluaciones de las corporaciones policiales en los niveles estatal y municipal. De acuerdo con datos del SESNSP de abril de 2012, el avance en las
evaluaciones de control de confianza de las instituciones relacionadas con la seguridad y la impartición de justicia en los diferentes ámbitos era el siguiente:
del total Estado de fuerza, en el ámbito municipal el personal evaluado representó 29.74%. Por su parte, en el plano federal los procesos de evaluación han sido al 100% del personal. (Véanse gráficas XXXVII, XXXVIII y XXXIX.)
Las evaluaciones se dividen en dos grandes grupos: altos mandos, y mandos medios y superiores. Sobre los primeros, de un total de 374 servidores públicos, entre los que se encuentran, a guisa de ejemplo, el secretario de Seguridad Pública, el procurador general de Justicia, el secretario general de Gobierno, el secretario ejecutivo del Sistema Estatal de Seguridad Pública, los subprocuradores, entre otros, 275 fueron evaluados, 19 no y 27 se encontraban en proceso. En dichos datos puede observarse que los estados más retrasados en la evaluación fueron Coahuila, Estado de México, Michoacán, Nayarit y San Luis Potosí, que no sobrepasaban 55% del total de su personal evaluado.
En lo referente a mandos medios y superiores, los datos expresaban que del total de 19 399 elementos, de los cuales 12 843 son estatales y 6 556 municipales, sólo 10 746 fueron evaluados: 6 835 estatales y 3 911 municipales, es decir, 55.4% de avance en las evaluaciones de mandos medios y superiores.
En la información facilitada por el SESNSP, se pudo dar cuenta de que, en el plano estatal,
solamente 8 entidades tuvieron 100% de su personal evaluado, mientras que 16 entidades, es decir, la mitad del total, no alcanzaron más de 60% de evaluación. Respecto a los municipios, 14 entidades tuvieron 100% de evaluaciones, en tanto que el mismo número de estados no logró más de 60% de elementos evaluados.
En lo que respecta a la Federación, como se ha mencionado, ésta terminó con 100%, tanto en las evaluaciones al personal de la Procuraduría General de la República (PGR) como a la plantilla activa
de la Secretaría de Seguridad Pública. Ambos con 20 409 y 49 545 elementos activos, respectivamente. Sólo hacía falta evaluar a 6 470.
Como se constata, aunque en el ámbito federal se tuvo un mayor avance —debido a que hay menos Estado de fuerza que evaluar—, en los planos estatal y municipal el atraso fue importante, pues del total del Estado de fuerza global —estatal y municipal—, es decir, 428 725, solamente a abril de 2012 había 123 363 evaluaciones aplicadas, es decir, un anquilosado avance de 28.77 por ciento.
Y esta problemática se incrementa, pues el proceso de un nuevo modelo policial no constó solamente de procesos de control de confianza, sino también de exámenes de conocimiento, habilidades y destrezas. Debido a que el 4 de enero de 2013 fue la fecha límite para que prácticamente todos los servidores públicos de la administración de justicia del país estuvieran evaluados, se tuvo que aprobar en el Senado una ampliación de plazo de 12 meses más para la total certificación de las corporaciones de seguridad pública del país.231
Lo anterior, sin contar que, de acuerdo con el entonces secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Óscar Vega Marín, alrededor de 40 000 policías reprobaron sus controles de confianza, lo que amerita su reubicación, cese o incluso consignación, si es que están involucrados con presuntos hechos constitutivos de delitos.232
Un aspecto que merece especial atención en las evaluaciones es la utilización del examen poligráfico —por el cual, además, la mayoría no pasa las evaluaciones—, el cual, no obstante haber sido objeto de una recomendación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) el 19
de julio de 2004, por carecer de reconocimiento y regulación jurídica, así como de repercutir en circunstancias que vulneran los derechos fundamentales en la integridad psíquica, la intimidad y la dignidad humana,233 y de un llamado a su suspensión en 2003 por el Senado de la República, durante el sexenio 2006-2012 se convirtió en práctica principal en el nuevo modelo policial. Al integrarlo en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública,234 desde la Constitución misma,235 la incertidumbre jurídica expresada en 2004 por la CNDH quedó rebasada.
De esta manera, la institución policial, en tanto poder tangible, se encumbró en invisibilizar a quienes la conforman, a quienes la crean y le dan vida. Ahora el hombre es esclavo de las instituciones, las cuales, recordando a Berger y Luckman, “[…] se experimentan como si poseyeran una realidad propia, que se presenta al individuo como un hecho externo y coercitivo […]”.236
En otro punto, si bien la meta de contar con 100% de la fuerza de seguridad penitenciaria federal con el nuevo perfil de custodio se cumplió en razón, respondió el Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social (OADPRS), de que “el personal que se incorpora
a la rama de Seguridad cumple con el Nuevo Perfil de Custodio, ya que todo el personal que ingresa a este Órgano ha aprobado todos los procesos y evaluaciones de control de confianza”, este nuevo perfil es sustentado, como se observa, únicamente en la aplicación de evaluaciones de control de confianza. El supuesto Nuevo Perfil de Custodio, ausente además de la Estrategia Penitenciaria 2008-2012 que estableció el Nuevo Modelo Penitenciario,237 se integraba por los requisitos de: estudios de bachillerato concluido, estatura mínima de 1.67 metros para hombres y 1.60 metros para mujeres, no padecer obesidad, tener entre 24 y 30 años, no presentar tatuajes, perforaciones corporales u objetos en el cuerpo, con excepción de aretes en las orejas en mujeres, acreditar no haber sido condenado por algún delito ni estar sujeto a proceso penal, no estar suspendido ni haber sido destituido o inhabilitado como servidor público, haber cumplido con el servicio militar, en el caso de los hombres. No tener adicciones, tener disponibilidad para cambiar de residencia, así como aprobar evaluaciones de control de confianza.238
Así pues, control y confianza, ambos conceptos bastantes útiles para el progreso y el éxito de una guerra contra el delito; el primero ampliamente relacionado con el poder, la norma, el desviado, la disciplina y la vigilancia, en tanto que el segundo, a la inversa, la desconfianza, el individualismo, el miedo, por supuesto, al otro, establecieron un importante sentido ideológico de las sociedades modernas capitalistas.
Aunque la frase “control de confianza” parezca un concepto administrativo propio del gerencialismo estatal239 —que también lo es—, no se debe perder de vista lo que, por separado, significan esas palabras. Dos conceptos que nacieron con la modernidad: la desconfianza, dice Rosanvallon, fue fundamental para definir las actuales instituciones políticas representativas del mundo moderno; el control, por su parte, fue esencial para mantener el orden determinado por la organización social y política llegada al poder durante la modernidad. Así, confianza/control representan una dualidad de orden positivo para mantener el orden social.
En este sentido, la entrada a un nuevo orden mundial y a la plena globalización, gesta nuevos controles basados en la desconfianza, en las relaciones con el otro, de acuerdo con la premisa de las desigualdades de poder. Las evaluaciones de control de confianza implantadas en el sexenio 2006- 2012 al personal del sistema de justicia penal es prueba de ello. De acuerdo con el SESNSP, de los
más de 260 000 elementos evaluados hasta agosto de 2012, 38 000 resultaron no aptos, expresión que hace recordar a los desechos humanos de Bauman en su modernidad líquida, que no tuvieron inserción en el nuevo orden creado por la modernidad, o incluso a los postulados del darwinismo social respecto a la supervivencia de los más aptos.
En síntesis, el anuncio del nuevo modelo policial no fue sino un nuevo modelo policial más, como expresión precisa de la flexibilidad en el discurso. Las premisas de inteligencia, prevención, cientificidad y profesionalismo anunciadas como las nuevas caras del modelo240 no fueron más que trampas fallidas, detrás de las cuales se sigue apostando por un orden selectivo, ya no solamente al
delincuente sino también al policía. El cambió no llegó y “[…] La función real de la actividad policial sigue siendo [en palabras de Young] política más que per se de controlar el delito; es el orden social más que el control del delito la razón de ser de la policía […]”.241
Así pues, se trató solamente de un discurso que, como tal, disfrazó al pensamiento, que se contradijo y se apartó de la realidad, dando pie al denominado doble discurso, el cual tiene dos acepciones principales en el nivel sociológico: eufemizar o suavizar el interés particular a reglas generales, y el deformar y pervertir entre el rol y el desempeño.242
Basar un nuevo modelo policial en cuestiones ideológicas, como son el control y la confianza, no parece ser la solución. El problema de los policías no está en ellos como individuos, “[…] no hay que buscar en la psicología del hombre los problemas comunes que aquejan a la sociedad [dice Žižek]; el problema es sistémico, estructural […]”.243 El problema de la policía es institucional, es sistémico, tiene que ver con diversos fenómenos como la autoridad, la disciplina y la criminalización. Por tanto, “la institución policial no podrá funcionar adecuadamente mientras no brinde respuestas plausibles a las necesidades más urgentes de los policías”.244
Los policías buscan identidad. No la encuentran más que en la autoridad, la violencia y la disciplina. A pesar de que las reformas policiales en América Latina están aportando nuevos modelos policiales comunitarios con la finalidad de rescatar el respeto y la autoridad perdida, pero también la confianza y la base social de la policía,245 en México los policías siguen estando relegados a meros instrumentos de la política. Sin derechos y con la alta encomienda de cargar un arma de fuego diariamente. Con un pie en la prisión y el otro en la cripta. “[…] Ser policía en este país [como dijo socarronamente García Luna] es difícil; no por jugarse la vida combatiendo a los criminales […] tan sólo basta con hacer una pequeña encuesta entre amigos y familiares. ¿Te gustaría que tu hijo o hija fuera policía? En la respuesta se engloba y se resume el gran reto […]”.246